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佟丽华:中国企业境外经营的人权合规问题研究
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佟丽华:中国企业境外经营的人权合规问题研究-世界杯买球攻略

佟丽华:中国企业境外经营的人权合规问题研究
2021-10-15 11:25:39
来源:《人权研究》 作者: 佟丽华
关键词:全球化 全球经济 点击: 次 我要评论
如果中国企业家对于国际工商业与人权发展的背景、复杂形势以及基本知识缺乏了解,有可能招致在某个领域发展的严重阻碍。因此,重视企业境外经营的人权合规问题,对国家和很多企业来说都是非常迫切和必要的。

  一、中国企业境外经营人权合规的意义

  在经济全球化的时代,企业可以通过全球供应链对世界范围内不同群体的权利产生影响。一个大企业的健康发展能给数以万计的人带去福祉,但一个大企业恶劣的工作环境、生产的假冒伪劣产品或者自身的崩盘破产也可能给数以万计的人带去痛苦和伤害。2008年,联合国人权与跨国公司和其他工商企业问题秘书长特别代表调查了320起工商业侵犯人权的案例,“在绝大多数案例中,超过100人的权利受到了影响……在一些案例中,一起侵犯人权的事件甚至可能影响60,000人的权利”。也正因如此,与工商业与人权有关的国内外规范与标准快速发展起来,这意味着中国企业在境外经营的过程中,需要在人权方面承担更多的道德责任及合规义务。

  在实践中,中国企业所遇到的人权风险越来越日常化、复杂化。2021年初,美国等西方国家以侵犯人权为由对新疆棉花贸易进行打压,这标志着对中国而言,人权议题将不再仅仅是政治议题,还是深刻影响经济发展的问题。在境外,中国企业面对此类风险的可能性更大:2011年,南非境内多家中国纺织工厂因支付的工资低于当地最低工资标准而遭受数百万人民币罚单。2017年,位于美国塞班岛的四家中国承包商和分包商因非法使用劳工、工伤、拖欠工资等问题承担了一系列民事、行政和刑事责任,支付了数千万美元罚款和赔偿金。2018年,一位在肯尼亚经营摩托车业务的中国高管在私下谈话中辱骂当地人为“猴子”,这一事件在网络上迅速传播并引起了当地民众的严重不满,该男子也因此被肯尼亚移民局驱逐出境。

  中国企业在境外经营的过程中所面临的人权风险,将随着中国加快“走出去”的步伐而变得越来越不可忽视。据商务部统计,截至2019年,中国对外直接投资流量已连续八年居全球前三。“已有2.75万家中国企业在境外188个国家(地区)设立4.4万家境外分支机构,年末境外企业员工总数374.4万人,其中雇用外方员工226.6万人,占60.5%,较上年末增加38.9万人。”在中国深度参与对外投资的背景下,中国企业必须加强境外经营人权合规建设,“否则将面对不可预计的经济和品牌风险,并有可能使企业的人权责任问题上升为国际关系事件”。

  目前,关注中国企业境外经营人权影响的研究多以企业社会责任为主题,并指出中国企业在境外经营的社会风险和道德责任。但随着工商业与人权领域的发展,企业尊重人权已经不再仅仅是一种社会责任,而是成为了得到普遍认可的国际规范,落实到了越来越多国家的国内法律政策之中。因此,有必要梳理中国企业境外经营人权合规所需要遵循的国际规范与标准、问题与现状,以及加强此方面建设的方案与举措。在国际形势错综复杂的背景下,研究中国企业境外经营的人权合规问题显得十分有意义。这个议题的背后,既有出于国家利益博弈的斗争考量,也有企业必须关注的工商业与人权领域的发展对其提出的新要求。遗憾的是,当前国内很多企业家既不了解这种国际斗争形势的复杂性,也不了解工商业与人权议题的基本理念和知识。

  二、中国企业境外经营人权合规的国际规范及实践

  20世纪90年代开始,“工商业与人权”逐渐成为国际社会关注的热点话题,特别是跨国公司对人权的影响得到了广泛关注。管辖与跨国执法不便所导致的治理真空,使得工商业对人权的负面影响在企业海外投资、境外经营活动中尤为突出。为了改善这一局面,国际社会开展了数十年的探索,逐渐形成了一个多方参与的治理格局:既有联合国等国际组织推动制定的国际规范与标准,也有各国的相关法律政策,而这一领域跨国争议解决的实践也在不断丰富。

  对于中国企业而言,深入了解当前工商业与人权领域的治理格局十分必要。只有了解了这一格局,中国企业才能认识到自己所肩负的人权合规义务与责任,并迈出加强人权合规建设的第一步。

  (一)工商业与人权领域的国际自愿性规范

  关于企业尊重人权的责任,联合国和其他国际组织已经推动形成了丰富的国际标准,并得到了广泛支持和应用。对于境外经营的企业来说,这些自愿性规范是国际社会针对工商业与人权议题达成的最大共识,而且已经被部分国家吸纳、转化为其国内法,因此需要对此有充分了解。

  1、“全球契约”和《指导原则》:联合国推动自愿性规范的发展

  在工商业与人权领域,联合国推动制定了两项重要的自愿性规范。1999年1月,时任联合国秘书长科菲·安南在达沃斯世界经济论坛年会上提出“全球契约”(global compact)计划,呼吁全世界的商业领袖遵守一套共同价值和原则。2000年7月,“全球契约”在联合国总部正式启动,其内容由人权、劳工标准、环境及反腐败四个方面的十项基本原则组成,第一项原则就是“企业应支持和尊重对国际公认的人权的保护”。2011年,联合国进一步推出了更加完善的《工商业与人权:实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》(以下简称《指导原则》)。《指导原则》受到了联合国人权理事会的核可,并经人权理事会投票一致通过。根据《指导原则》,“公司有责任尊重人权”。这一责任的履行不仅要求企业采取《指导原则》所列的措施,也意味着国家应当履行国际法上保护人权的义务,包括通过立法、司法、执法等各种机制,敦促企业采取必要措施。

  联合国主导的这两项国际自愿性规范都具有广泛影响,受到了各国政府、企业的欢迎与支持。截至2021年5月,“全球契约”已有来自160多个国家的17,426个参与者,其中有13,606家是企业。“全球契约”还建立了69个地方网络,中国地方网络的运营由中国企业联合会负责。而《指导原则》的影响则更为广泛和深远。国际雇主组织、经济合作与发展组织(以下简称经合组织)、国际标准化组织以及国际金融公司等在制定相关政策时均借鉴了《指导原则》,欧盟、东南亚国家联盟、非洲联盟、美洲国家组织等也在地区性倡议中采用了《指导原则》。截至2021年5月,59个国家已经公布或者正在制定相关的国家行动计划,以落实《指导原则》中的相关要求。中国也在联合国人权理事会上表示支持《指导原则》,同意“在商业活动中尊重和保护人权,国家、企业、司法部门应当相互合作,各负其责”。

  2.其他国际组织推动工商业与人权领域国际标准的发展

  除了联合国主导的“全球契约”、《指导原则》,其他国际组织也在不断发展或改善自己制定的国际标准,并受到各国政府以及很多跨国公司的高度关注。1976年,经合组织通过了《跨国企业准则》(以下简称《准则》)。2011年5月,《准则》进行了最新一次修订,新增了“人权”一章,并由经合组织当时的42个国家通过。在“人权”内容之外,《准则》还包括了信息公开、就业和劳资关系、环境、打击行贿、索贿和敲诈勒索、消费者的权益、科学技术、竞争、税收等内容,较为全面、细致地对企业境外经营人权合规提出了指引。《准则》的序言开篇就写道:“这些准则为全球背景下开展负责任的商业行为提供了符合适用法律和国际公认标准的自愿原则和标准。《准则》是唯一一个经过多边商定且各国政府承诺推广的针对负责任商业行为的综合性守则。”《准则》还建立了独特的实施机制,由加入国设立的国家联络点(national contact points)协助企业等主体采取适当措施来进一步落实《准则》,并为解决实际问题搭建仲裁和调解的平台。截至2021年4月,经合组织的49个加入国都建立了自己的联络点。

  一些国际非政府组织制定的标准也为企业进行人权合规提供了帮助。例如,由国际社会责任组织(social accountability international)负责的sa8000标准在全球企业社会责任领域具有重要影响。sa8000标准以《世界人权宣言》、国际劳工组织公约、国际人权条约、其他国际人权和劳动规范、国内劳动法为基础,旨在保护企业组织内部和供应链上雇员的权利。2014年,sa8000标准进行了最新一次修订,明确将联合国《指导原则》列为各组织应尊重的规范性文件。除此之外,国际标准化组织(international standard organization)于2010年发布了社会责任指南标准iso26000,内容包括组织管理、人权、劳工实践、环境、公平运营、消费者权益、社区参与和发展等七个领域。在iso26000中,“尊重人权”既是企业社会责任的七大核心议题之一,也是企业履行社会责任的基本原则。

  (二)形成之中的工商业与人权条约

  人权本来是美好的,但由于这个概念背后掺杂了太多的政治因素,双重或多重标准问题突出,以致斗争和互相指责阻碍了人权事业的发展。原来西方一些国家的人权责难主要针对中国政府,随着中国企业“走出去”的进程加快,中国经济在国际上的影响力越来越大,人权领域的斗争与争议也必定波及经济领域,很多中国企业也必将面临人权领域的大量挑战。

  过去,联合国在工商业与人权领域缔结整体性国际公约的努力曾因争议太大而宣告失败,目前该领域尚无专门条约,相关国际标准散见于上述“全球契约”、《指导原则》、《准则》等,同时也来源于《世界人权宣言》以及国际人权公约。《世界人权宣言》于1948年12月10日在联合国大会通过并颁布,这一纲领性文件反映了二战后人类社会思考的成果,具有重大的历史性意义。此外,联合国九项核心人权公约分别是《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》《残疾人权利公约》《儿童权利公约》和《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》。基于上述国际人权公约建立的条约机构与人权理事会设立的特别程序等共同对于工商业与人权问题负有一定的监督和推动的职能。

  2014年,联合国人权理事会通过第26/9号决议,成立“跨国公司和其他工商企业与人权的关系问题不限成员名额政府间工作组”(以下简称工作组),旨在拟订“关于跨国公司和其他工商企业与人权关系的具有法律约束力的国际文书”。这一举措受到各国高度关注。2018年10月,工作组第四次会议在日内瓦举行。工作组主席(厄瓜多尔)在前三次会议基础上推出法律文书“零草案”,这标志着国际社会对工商业与人权的治理由“软法”(《指导原则》)向“硬法”(公约)方向又迈出了关键一步。各方就零草案主要内容进行了充分讨论,中国代表团也提出了很多建设性意见。2020年,工作组又推出了“在国际人权法中规范跨国公司和其他工商企业活动的具有法律约束力的文书”第二版修订草案。

  (三)工商业与人权领域国际规范的落实

  1.人权尽责法案在各国的发展

  根据联合国的《指导原则》,企业尊重人权的核心任务之一就是制定人权尽责程序,各国(地区)往往通过制定国内人权尽责法案落实这一要求。目前,欧洲多个国家已经出台或开始制定有关强制性人权尽责的国内立法;欧盟也正在拟定一项新的指令,强制要求受各成员国法律管辖的企业或在欧盟成员国境内注册成立的企业承担人权尽责义务。值得企业注意的是,相当一部分人权尽责立法会产生域外效力。法案可能要求本国公司对其境外子公司、转包商、供应商等商业伙伴进行人权尽职调查,间接影响境外公司的经营;这些法案还可能直接对境外公司提出进行人权尽职调查的要求。

  例如,法国2017年颁布了《母公司和承包商的尽责调查法》。根据该法,一些大型公司(公司或集团员工超过10,000人),无论其总部是否位于法国境内,都必须采取人权尽责措施,识别、防范自身以及供应链中的人权风险,否则就可能为此承担赔偿责任。2019年5月,荷兰通过了《预防童工谨慎责任法案》。根据该法案,向荷兰消费者提供产品或服务的公司,无论其是否在荷兰境内注册,均必须实施人权尽职调查,防止自己或自己的供应链存在使用童工的现象。在经济全球化加剧的背景下,企业更有可能作为国际供应链中的一环而直接或间接地受到人权尽责法案规制的影响。强制性人权尽责法案的域外效力,让中国企业境外经营的合规环境变得更加复杂,人权风险增加,这需要引起有关企业的高度注意。

  2.跨国争议解决实践不断丰富

  随着工商业对人权的影响越来越具有全球性,相关的争议解决实践也不断涌现,包括跨国诉讼和国际仲裁。工商业与人权领域的国际规范通过国内法院的诉讼在争议解决中得到间接实现,这使得企业境外经营的人权合规风险更加真实。

  在跨国诉讼方面,与人权合规有关的跨境诉讼不断出现新形式,被侵害人的救济途径正在不断拓展。例如,子公司在境外侵犯人权后,原告可能到母公司所在国法院起诉。2008年,壳牌石油公司的一家分公司被控在西非国家尼日利亚的产油区尼日尔河三角洲地区,污染了两个村庄的土地和水源。2021年1月,历经13年后,荷兰海牙上诉法院判决壳牌分公司应对此承担责任并对当地村民予以经济补偿。2019年,在“韦丹塔诉隆博韦”(vedanta resources plc and another v. lungowe and others)一案中,原告认为英国母公司韦丹塔公司对其赞比亚子公司没有尽到尽责义务,子公司的开采行为造成赞比亚一个村子严重的环境污染,对此,英国最高法院已经作出裁定认为有权管辖该案。再如,国际金融机构也可能因其被资助方侵犯人权的行为而被起诉。2015年11月,印度渔民和农民就国际金融公司(ifc)资助的印度古吉拉特邦塔塔蒙德拉(tata mundra)工厂对环境造成的损害向美国联邦法院提起诉讼。2019年2月27日,美国最高法院裁定,国际金融公司若作为私主体参与市场活动,则可以在美国被起诉。本案是此类国际金融机构第一次因为资助工程项目而被提起诉讼。虽然国际金融公司最终是否要承担责任还没有定论,但该判决已经使其不再享有绝对的豁免权。

  另一个值得注意的新现象发生在国际仲裁领域。如果国际组织与企业达成有约束力的协议,有关国际组织可能根据该协议向国际仲裁机构申请仲裁。2013年,孟加拉国一处大厦倒塌,多家成衣制造厂被掩埋,1,100多位工人丧生。这些成衣制造厂多是某国际品牌服装公司的供应商,该国际品牌服装公司在事发前明知工厂条件恶劣却不改善。事后,两家国际工会依据其与全球200多个服装品牌和零售商签署的《孟加拉国消防与建筑安全协议》,要求该国际品牌服装公司承担责任。由于该国际品牌服装公司并未重视这份协议及两家国际工会所提要求,当地工厂条件仍未显著改善。于是在2016年,两家国际工会根据这份协议提起仲裁。这是国际上首次根据一份工商业与人权协议而提起的仲裁。通过仲裁,该国际品牌服装公司被迫付款改造了150个位于孟加拉的工厂,支付了至少230万美元的和解金。

  三、中国企业境外经营人权合规的问题

  (一)潜在人权合规风险未引起足够重视

  根据联合国人权与跨国公司和其他工商企业问题秘书长特别代表所做的调查,工商业可以对所有种类的人权产生影响,包括十余项劳工权利以及若干非劳工权利。中国企业在境外经营的过程中,已经出现了不少在当地侵犯上述权利的“前车之鉴”。在劳工权利方面,企业的影响可能涉及同工同酬权、享有安全工作环境的权利、享受公正和合适报酬的权利等。对于中国企业而言,劳工问题一直是其境外经营面临的最大风险来源之一,其中既包括中国传统劳资关系在陌生环境中引发的棘手问题,也包括中国企业与当地员工因政策法规和文化环境不同而产生的误解、摩擦和冲突。除本文第一部分已经列举的塞班岛中企拖欠工资、南非中企所发工资低于当地最低标准、肯尼亚中企高管歧视肯尼亚员工三个案例之外,还有不少损害其他劳工权利的案例。例如,2013年,中国国有石油企业中国石油化工股份有限公司(以下简称中国石化)的一家加拿大子公司的建筑工地发生坍塌事故,两名中国工人遇难。因事发前未能确保两名工人的安全,该子公司被责令支付上百万加元的罚款。这笔罚款总额是加拿大艾伯塔省历史上数额最大的工伤安全罚款。

  在平等权、健康权等非劳工权利方面,中国企业也发生过损害他人权利的案例。例如,2015年,一家肯尼亚的中餐馆老板夜间禁止非洲顾客进店,被指种族歧视,因而引起了众怒,招致肯尼亚网民在社交媒体上用“#noblacksallowed”的标签表达不满。在环境保护领域,也曾有中国企业在海外因人权合规问题引发巨大争议,并给公司造成了很大损失。2013年8月13日,乍得政府检查了中国石油天然气股份有限公司(以下简称中国石油)在乍得当地一个油田的开采活动,发现中国石油在开采原油时违背了乍得环境法规,要求中国石油赔偿12亿美元。双方协商失败后,乍得政府称,基于双方合同条款,决定将此争议诉诸国际商会仲裁院。因争议升级,乍得在2014年8月取消了授予中国石油的5项勘探许可。2014年10月,中国石油同意支付4亿美元作为此次环境纠纷的和解金。尽管中国企业在境外人权合规问题上已经付出了巨大的成本,然而,现在准备“出海”的许多中国企业仍然没有意识到应该重视人权合规建设问题。

  (二)国内法律政策仍需细化与落实

  在宏观政策层面,中国已经逐渐意识到企业境外经营所要面对的人权挑战。2019年,中国与其他近40国在《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》中呼吁“一带一路”合作的所有市场参与方履行企业社会责任,遵守联合国的“全球契约”。在《国家人权行动计划(2016—2020)》中,中国也提出“推动中国海外企业在对外经贸合作、援助、投资中遵守驻在国法律,履行社会责任”,“支持和鼓励企事业单位加强人权教育、培训,培育人权文化,在境内外投资中将尊重和保障人权作为决策的重要考虑因素”。而在最近一次参与联合国工商业与人权条约的磋商时,中国代表团在提交的书面意见中写道:“目前,中国正在研究制定新一期(2021—2025年)‘国家人权行动计划’,我们将在该计划中强化工商业与人权的内容,以更好地规划和指导中国的工商业与人权政策和实践。”

  在具体的规范层面,中国出台了一系列部门规章和部门规范性文件。2014年,商务部发布《境外投资管理办法》,明确提出“企业应当要求其投资的境外企业遵守投资目的地法律法规……履行社会责任,做好环境、劳工保护……促进与当地的融合”。2017年,国家发展和改革委员会(以下简称发改委)发布《企业境外投资管理办法》,国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)发布《中央企业境外投资监督管理办法》,发改委、商务部、中国人民银行、外交部和中华全国工商业联合会(以下简称全国工商联)联合发布《民营企业境外投资经营行为规范》。2018年,商务部、中国人民银行、国资委、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家外汇管理局(以下简称外汇局)联合发布《对外投资备案(核准)报告暂行办法》。这些文件从督促企业履行社会责任的角度出发,涉及员工权益、社区融合、生态保护等内容,对企业加强境外经营人权合规建设均有促进作用。

  为了能给企业境外经营人权合规提供更多指导,我国也已经开发了一些国家标准和指引。2013年,商务部、环境保护部发布了《对外投资合作环境保护指南》,这是中国首个指导境外经营的企业履行社会责任的文件。2015年,中国以社会责任指南标准iso26000为基础制定了中国国家标准gb/t36000—2015《社会责任指南》,在“社会责任原则”部分提出了“尊重人权”原则,明确了人权合规在企业经营中的重要性。此外,商务部针对具体国别发布了《对外投资合作国别(地区)指南》。2018年,国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布了gb/t35770—2017《合规管理体系指南》,发改委、外交部、商务部、中国人民银行、国资委、外汇局、全国工商联随后联合发布了《企业境外经营合规管理指引》。后者明确了合规的含义是指符合“法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等”,并对企业合规管理的方针、范围、架构、程序等提出了比较全面和精细的建议,以期帮助企业建立一套有效的合规管理体系。

  (三)中国企业境外经营人权合规的困境

  中国企业在境外经营的过程中正面对着巨大的风险,尽管上述不断发展的法律政策给予了企业更多的指引和制约,但尚不能解决中国企业境外经营人权合规的困境。这其中有来自政策、企业、行业等多方面的原因。在政策方面,目前国内的标准指引稍显笼统,对企业提出的具体、细化的要求较少,对“人权”的定义与阐释也不足。此外,联合国《指导原则》中的一些内容还未体现在国家人权行动计划或其他政策中,特别是与供应链管理、人权尽责等企业具体机制建设有关的政策,这也使得中国企业缺乏动力与方向来进行人权合规建设。

  从企业自身的角度来说,中国企业缺乏对人权合规的基础性、框架性认知。中国企业对于工商业与人权的发展与动态不够了解,与国际上其他企业、国家缺乏交流。例如,截至2021年5月,在联合国“全球契约”17,000多个参与方中,只有471个来自中国,仅占2.7%。大量中国企业可能完全不了解工商业与人权领域最基本的原则。交流、学习的缺乏,一方面让许多企业家不清楚海外经营过程中的人权风险点,例如劳工待遇、环境保护、种族歧视、性别歧视、消费者权益保障等,造成经济或名誉损失;另一方面也导致其对如何逐步完善自身的人权合规建设没有经验,无法有效调整自身的人权风险。

  从行业的角度来说,行业协会商会应该发挥更积极的作用。目前,我国仅有为数不多的组织在农业、采矿、对外承包、纺织等领域制定了与人权相关的行业标准,而能够制定国际标准的行业协会商会等组织更是凤毛麟角。在供应链全球化的背景下,制定有竞争力、信服力的行业标准需要依托广阔的国际视野,但在工商业与人权领域,我国行业协会商会缺乏对外交流与学习。尽管“全球契约”的联络点设在行业协会商会,而且“全球契约”本身也提供社会组织参与的机会,但中国的行业协会商会、社会组织的参与度依然很低。

  将企业境外经营人权合规从书面的法律规定、标准指引,落实到行动上的改变与提升,还有很长的路要走。只有政府、企业、行业协会商会等深刻意识到在海外投资中应当坚持诚信经营原则、避免不当竞争行为、保障员工合法权益、注重生态环境保护、尊重当地公序良俗、履行必要社会责任,才能树立中国投资者的良好形象。

  四、加强中国企业境外经营人权合规建设的措施

  人权合规建设不是社会对工商业主体的“道德绑架”,而是手握巨大资源的企业对社会发展与建设所负有的不可推卸的责任。从推进企业境外经营人权合规建设的角度,本文有以下几点建议。

  第一,站在构建人类命运共同体的高度学习和理解工商业与人权议题。当前疫情仍在很多国家肆虐,甚至无法在短期内看到完全遏制疫情的前景。在疫情给人类社会带来普遍考验的时候,人类并未更加团结,反而加深了隔阂与仇恨。人类社会不仅面临着疫情的冲击,还面临着贫富差距、物种灭绝、气候恶化、恐怖主义等多种共同的威胁。习近平总书记在联合国日内瓦总部所做的关于构建人类命运共同体的演讲,今天来看,更具有伟大的现实意义。人类社会要应对共同的挑战,企业家们也要关注普通人尤其是弱势人群的福祉。人类的命运休戚与共,中国共产党和政府要秉承为人民服务的宗旨,成为推动工商业与人权协同发展的典范;中国的企业家们要秉承中华文明的美德,成为遵守、尊重人权的典范,成为在国际社会弘扬人类文明的典范,为企业健康可持续发展奠定根基。

  第二,加强对企业境外经营人权合规的宣传普及,强化企业的风险意识。由于国内外的舆论存在一定差距,容易导致中国企业家到境外开展经营活动时作出错误的决策。对此,行业协会商会等企业平台应对相关企业负责人及其所有员工开展培训工作,让更多中国企业家了解国际社会以及相关国家关注的工商业与人权重点领域,以提升中国企业参与全球竞争的能力。2018年中兴事件促使中国企业家认真思考合规建设。在支付10亿美元天价罚款的基础上,中兴公司还要接纳美国派驻的特别合规协调员和合规监察官,承受为期10年的出口合规计划重建和运行监控。以陈瑞华教授为代表的中国法学专家开始大声疾呼,中国企业要重视自身的合规建设。应当说,近几年来,越来越多的中国企业开始重视合规建设,但在其合规建设的内容中,人权合规显然是一个薄弱环节,甚至处于空白状态,有些企业甚至从未听说过工商业与人权、全球契约等基本概念。

  第三,中国企业应了解国际层面工商业与人权的发展与动态。当前,我国企业对工商业与人权议题在国际社会以及各个国家的发展趋势缺乏了解。这使得企业“走出去”后无法尽到有效的注意义务,难以应对复杂的国际形势,面临大量不确定的风险。其实,各国企业可能面临很多共同的人权挑战,应该加强交流和学习。例如,韩国企业在境外经营中同样出现了不少人权风险,面临企业对供应链的责任感不强、人权尽责流于形式、域外执法存在不便、受害者的救济途径稀少等问题。而联合国“全球契约”就是一个各方交流、学习良好实践的平台,其已经发布《将人权融入商业管理指南》《人权影响评价与管理指南》《儿童权利与企业原则》等一系列操作指南,可以帮助企业更好地将人权规范融入商业实践之中。

  第四,加强工商业的行业自律,让行业标准引领企业可持续发展。目前,我国一些行业协会商会已经制定了境外经营的行业标准。例如,2012年,商务部指导中国对外承包工程商会编制的《中国对外承包工程行业社会责任指引》正式发布,这是中国对外承包工程行业的首部自愿性社会责任标准;中国纺织工业联合会发布了《csc9000t中国纺织服装企业社会责任管理体系》和《中国纺织服装行业负责任海外投资指引》。这些行业指引都推动了相关企业更加重视境外经营的人权合规建设。但是还有大量中国行业、企业没有这方面的意识,在“走出去”的过程中缺乏学习也缺乏指导。今后,行业协会商会等主体应多开展企业境外经营人权合规方面的交流,由行业协会商会组织制定、推出相关标准,带动整个行业健康发展。

  第五,逐步完善企业境外经营的人权合规机制。例如,企业应当健全自己的供应链管理机制。欧洲多个国家制定了法案,强制企业实施人权尽责程序;欧盟也计划在近期推出有关强制性人权尽责的指令。应当看到的是,企业加强供应链管理已成大势所趋,而这些人权尽责法案也使得境外经营的企业客观上要面对更多规制,需要企业及时学习和了解。此外,企业还应当建立健全内部申诉和处理机制,及时为人权受到侵害的一方提供救济,这是《指导原则》所强调的企业尊重人权的一个重要方式。中国企业家了解国际工商业与人权的常识,依法依规严格要求企业的境外经营行为,不仅能树立企业良好的国际形象,也能够树立起中国负责任的大国形象。

  五、结论

  随着国际社会对工商业与人权议题研究的深入以及实践的发展,企业给人权带来的广泛影响和严峻挑战已经成为一个全球共识。2020年,在世界经济论坛成立50周年之际,新的《达沃斯宣言》指出:“企业的目的是让所有利益相关者参与到共享和持续的价值创造中。在创造这种价值的过程中,企业不仅为股东服务,而且为所有利益相关者——员工、客户、供应商、当地社区和整个社会服务。”为了实现这一目的,企业需要“将对人权的尊重融入到整个供应链中”。

  需要特别注意的是,当前世界正经历着百年未有之巨变,中国经济必将与全球经济进行更深度的融合。中国企业只有更健康、可持续地发展,才更有能力参与全球竞争,中华民族才能真正实现伟大复兴。如果中国企业家对于国际工商业与人权发展的背景、复杂形势以及基本知识缺乏了解,有可能招致在某个领域发展的严重阻碍。因此,重视企业境外经营的人权合规问题,对国家和很多企业来说都是非常迫切和必要的。

  作者:佟丽华,北京青少年法律援助与研究中心主任、北京致诚农民工法律援助与研究中心主任。

责任编辑:昀舒
佟丽华:中国企业境外经营的人权合规问题研究

佟丽华:中国企业境外经营的人权合规问题研究

2021-10-15 11:25:39
来源:《人权研究》 作者: 佟丽华
如果中国企业家对于国际工商业与人权发展的背景、复杂形势以及基本知识缺乏了解,有可能招致在某个领域发展的严重阻碍。因此,重视企业境外经营的人权合规问题,对国家和很多企业来说都是非常迫切和必要的。

  一、中国企业境外经营人权合规的意义

  在经济全球化的时代,企业可以通过全球供应链对世界范围内不同群体的权利产生影响。一个大企业的健康发展能给数以万计的人带去福祉,但一个大企业恶劣的工作环境、生产的假冒伪劣产品或者自身的崩盘破产也可能给数以万计的人带去痛苦和伤害。2008年,联合国人权与跨国公司和其他工商企业问题秘书长特别代表调查了320起工商业侵犯人权的案例,“在绝大多数案例中,超过100人的权利受到了影响……在一些案例中,一起侵犯人权的事件甚至可能影响60,000人的权利”。也正因如此,与工商业与人权有关的国内外规范与标准快速发展起来,这意味着中国企业在境外经营的过程中,需要在人权方面承担更多的道德责任及合规义务。

  在实践中,中国企业所遇到的人权风险越来越日常化、复杂化。2021年初,美国等西方国家以侵犯人权为由对新疆棉花贸易进行打压,这标志着对中国而言,人权议题将不再仅仅是政治议题,还是深刻影响经济发展的问题。在境外,中国企业面对此类风险的可能性更大:2011年,南非境内多家中国纺织工厂因支付的工资低于当地最低工资标准而遭受数百万人民币罚单。2017年,位于美国塞班岛的四家中国承包商和分包商因非法使用劳工、工伤、拖欠工资等问题承担了一系列民事、行政和刑事责任,支付了数千万美元罚款和赔偿金。2018年,一位在肯尼亚经营摩托车业务的中国高管在私下谈话中辱骂当地人为“猴子”,这一事件在网络上迅速传播并引起了当地民众的严重不满,该男子也因此被肯尼亚移民局驱逐出境。

  中国企业在境外经营的过程中所面临的人权风险,将随着中国加快“走出去”的步伐而变得越来越不可忽视。据商务部统计,截至2019年,中国对外直接投资流量已连续八年居全球前三。“已有2.75万家中国企业在境外188个国家(地区)设立4.4万家境外分支机构,年末境外企业员工总数374.4万人,其中雇用外方员工226.6万人,占60.5%,较上年末增加38.9万人。”在中国深度参与对外投资的背景下,中国企业必须加强境外经营人权合规建设,“否则将面对不可预计的经济和品牌风险,并有可能使企业的人权责任问题上升为国际关系事件”。

  目前,关注中国企业境外经营人权影响的研究多以企业社会责任为主题,并指出中国企业在境外经营的社会风险和道德责任。但随着工商业与人权领域的发展,企业尊重人权已经不再仅仅是一种社会责任,而是成为了得到普遍认可的国际规范,落实到了越来越多国家的国内法律政策之中。因此,有必要梳理中国企业境外经营人权合规所需要遵循的国际规范与标准、问题与现状,以及加强此方面建设的方案与举措。在国际形势错综复杂的背景下,研究中国企业境外经营的人权合规问题显得十分有意义。这个议题的背后,既有出于国家利益博弈的斗争考量,也有企业必须关注的工商业与人权领域的发展对其提出的新要求。遗憾的是,当前国内很多企业家既不了解这种国际斗争形势的复杂性,也不了解工商业与人权议题的基本理念和知识。

  二、中国企业境外经营人权合规的国际规范及实践

  20世纪90年代开始,“工商业与人权”逐渐成为国际社会关注的热点话题,特别是跨国公司对人权的影响得到了广泛关注。管辖与跨国执法不便所导致的治理真空,使得工商业对人权的负面影响在企业海外投资、境外经营活动中尤为突出。为了改善这一局面,国际社会开展了数十年的探索,逐渐形成了一个多方参与的治理格局:既有联合国等国际组织推动制定的国际规范与标准,也有各国的相关法律政策,而这一领域跨国争议解决的实践也在不断丰富。

  对于中国企业而言,深入了解当前工商业与人权领域的治理格局十分必要。只有了解了这一格局,中国企业才能认识到自己所肩负的人权合规义务与责任,并迈出加强人权合规建设的第一步。

  (一)工商业与人权领域的国际自愿性规范

  关于企业尊重人权的责任,联合国和其他国际组织已经推动形成了丰富的国际标准,并得到了广泛支持和应用。对于境外经营的企业来说,这些自愿性规范是国际社会针对工商业与人权议题达成的最大共识,而且已经被部分国家吸纳、转化为其国内法,因此需要对此有充分了解。

  1、“全球契约”和《指导原则》:联合国推动自愿性规范的发展

  在工商业与人权领域,联合国推动制定了两项重要的自愿性规范。1999年1月,时任联合国秘书长科菲·安南在达沃斯世界经济论坛年会上提出“全球契约”(global compact)计划,呼吁全世界的商业领袖遵守一套共同价值和原则。2000年7月,“全球契约”在联合国总部正式启动,其内容由人权、劳工标准、环境及反腐败四个方面的十项基本原则组成,第一项原则就是“企业应支持和尊重对国际公认的人权的保护”。2011年,联合国进一步推出了更加完善的《工商业与人权:实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》(以下简称《指导原则》)。《指导原则》受到了联合国人权理事会的核可,并经人权理事会投票一致通过。根据《指导原则》,“公司有责任尊重人权”。这一责任的履行不仅要求企业采取《指导原则》所列的措施,也意味着国家应当履行国际法上保护人权的义务,包括通过立法、司法、执法等各种机制,敦促企业采取必要措施。

  联合国主导的这两项国际自愿性规范都具有广泛影响,受到了各国政府、企业的欢迎与支持。截至2021年5月,“全球契约”已有来自160多个国家的17,426个参与者,其中有13,606家是企业。“全球契约”还建立了69个地方网络,中国地方网络的运营由中国企业联合会负责。而《指导原则》的影响则更为广泛和深远。国际雇主组织、经济合作与发展组织(以下简称经合组织)、国际标准化组织以及国际金融公司等在制定相关政策时均借鉴了《指导原则》,欧盟、东南亚国家联盟、非洲联盟、美洲国家组织等也在地区性倡议中采用了《指导原则》。截至2021年5月,59个国家已经公布或者正在制定相关的国家行动计划,以落实《指导原则》中的相关要求。中国也在联合国人权理事会上表示支持《指导原则》,同意“在商业活动中尊重和保护人权,国家、企业、司法部门应当相互合作,各负其责”。

  2.其他国际组织推动工商业与人权领域国际标准的发展

  除了联合国主导的“全球契约”、《指导原则》,其他国际组织也在不断发展或改善自己制定的国际标准,并受到各国政府以及很多跨国公司的高度关注。1976年,经合组织通过了《跨国企业准则》(以下简称《准则》)。2011年5月,《准则》进行了最新一次修订,新增了“人权”一章,并由经合组织当时的42个国家通过。在“人权”内容之外,《准则》还包括了信息公开、就业和劳资关系、环境、打击行贿、索贿和敲诈勒索、消费者的权益、科学技术、竞争、税收等内容,较为全面、细致地对企业境外经营人权合规提出了指引。《准则》的序言开篇就写道:“这些准则为全球背景下开展负责任的商业行为提供了符合适用法律和国际公认标准的自愿原则和标准。《准则》是唯一一个经过多边商定且各国政府承诺推广的针对负责任商业行为的综合性守则。”《准则》还建立了独特的实施机制,由加入国设立的国家联络点(national contact points)协助企业等主体采取适当措施来进一步落实《准则》,并为解决实际问题搭建仲裁和调解的平台。截至2021年4月,经合组织的49个加入国都建立了自己的联络点。

  一些国际非政府组织制定的标准也为企业进行人权合规提供了帮助。例如,由国际社会责任组织(social accountability international)负责的sa8000标准在全球企业社会责任领域具有重要影响。sa8000标准以《世界人权宣言》、国际劳工组织公约、国际人权条约、其他国际人权和劳动规范、国内劳动法为基础,旨在保护企业组织内部和供应链上雇员的权利。2014年,sa8000标准进行了最新一次修订,明确将联合国《指导原则》列为各组织应尊重的规范性文件。除此之外,国际标准化组织(international standard organization)于2010年发布了社会责任指南标准iso26000,内容包括组织管理、人权、劳工实践、环境、公平运营、消费者权益、社区参与和发展等七个领域。在iso26000中,“尊重人权”既是企业社会责任的七大核心议题之一,也是企业履行社会责任的基本原则。

  (二)形成之中的工商业与人权条约

  人权本来是美好的,但由于这个概念背后掺杂了太多的政治因素,双重或多重标准问题突出,以致斗争和互相指责阻碍了人权事业的发展。原来西方一些国家的人权责难主要针对中国政府,随着中国企业“走出去”的进程加快,中国经济在国际上的影响力越来越大,人权领域的斗争与争议也必定波及经济领域,很多中国企业也必将面临人权领域的大量挑战。

  过去,联合国在工商业与人权领域缔结整体性国际公约的努力曾因争议太大而宣告失败,目前该领域尚无专门条约,相关国际标准散见于上述“全球契约”、《指导原则》、《准则》等,同时也来源于《世界人权宣言》以及国际人权公约。《世界人权宣言》于1948年12月10日在联合国大会通过并颁布,这一纲领性文件反映了二战后人类社会思考的成果,具有重大的历史性意义。此外,联合国九项核心人权公约分别是《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》《残疾人权利公约》《儿童权利公约》和《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》。基于上述国际人权公约建立的条约机构与人权理事会设立的特别程序等共同对于工商业与人权问题负有一定的监督和推动的职能。

  2014年,联合国人权理事会通过第26/9号决议,成立“跨国公司和其他工商企业与人权的关系问题不限成员名额政府间工作组”(以下简称工作组),旨在拟订“关于跨国公司和其他工商企业与人权关系的具有法律约束力的国际文书”。这一举措受到各国高度关注。2018年10月,工作组第四次会议在日内瓦举行。工作组主席(厄瓜多尔)在前三次会议基础上推出法律文书“零草案”,这标志着国际社会对工商业与人权的治理由“软法”(《指导原则》)向“硬法”(公约)方向又迈出了关键一步。各方就零草案主要内容进行了充分讨论,中国代表团也提出了很多建设性意见。2020年,工作组又推出了“在国际人权法中规范跨国公司和其他工商企业活动的具有法律约束力的文书”第二版修订草案。

  (三)工商业与人权领域国际规范的落实

  1.人权尽责法案在各国的发展

  根据联合国的《指导原则》,企业尊重人权的核心任务之一就是制定人权尽责程序,各国(地区)往往通过制定国内人权尽责法案落实这一要求。目前,欧洲多个国家已经出台或开始制定有关强制性人权尽责的国内立法;欧盟也正在拟定一项新的指令,强制要求受各成员国法律管辖的企业或在欧盟成员国境内注册成立的企业承担人权尽责义务。值得企业注意的是,相当一部分人权尽责立法会产生域外效力。法案可能要求本国公司对其境外子公司、转包商、供应商等商业伙伴进行人权尽职调查,间接影响境外公司的经营;这些法案还可能直接对境外公司提出进行人权尽职调查的要求。

  例如,法国2017年颁布了《母公司和承包商的尽责调查法》。根据该法,一些大型公司(公司或集团员工超过10,000人),无论其总部是否位于法国境内,都必须采取人权尽责措施,识别、防范自身以及供应链中的人权风险,否则就可能为此承担赔偿责任。2019年5月,荷兰通过了《预防童工谨慎责任法案》。根据该法案,向荷兰消费者提供产品或服务的公司,无论其是否在荷兰境内注册,均必须实施人权尽职调查,防止自己或自己的供应链存在使用童工的现象。在经济全球化加剧的背景下,企业更有可能作为国际供应链中的一环而直接或间接地受到人权尽责法案规制的影响。强制性人权尽责法案的域外效力,让中国企业境外经营的合规环境变得更加复杂,人权风险增加,这需要引起有关企业的高度注意。

  2.跨国争议解决实践不断丰富

  随着工商业对人权的影响越来越具有全球性,相关的争议解决实践也不断涌现,包括跨国诉讼和国际仲裁。工商业与人权领域的国际规范通过国内法院的诉讼在争议解决中得到间接实现,这使得企业境外经营的人权合规风险更加真实。

  在跨国诉讼方面,与人权合规有关的跨境诉讼不断出现新形式,被侵害人的救济途径正在不断拓展。例如,子公司在境外侵犯人权后,原告可能到母公司所在国法院起诉。2008年,壳牌石油公司的一家分公司被控在西非国家尼日利亚的产油区尼日尔河三角洲地区,污染了两个村庄的土地和水源。2021年1月,历经13年后,荷兰海牙上诉法院判决壳牌分公司应对此承担责任并对当地村民予以经济补偿。2019年,在“韦丹塔诉隆博韦”(vedanta resources plc and another v. lungowe and others)一案中,原告认为英国母公司韦丹塔公司对其赞比亚子公司没有尽到尽责义务,子公司的开采行为造成赞比亚一个村子严重的环境污染,对此,英国最高法院已经作出裁定认为有权管辖该案。再如,国际金融机构也可能因其被资助方侵犯人权的行为而被起诉。2015年11月,印度渔民和农民就国际金融公司(ifc)资助的印度古吉拉特邦塔塔蒙德拉(tata mundra)工厂对环境造成的损害向美国联邦法院提起诉讼。2019年2月27日,美国最高法院裁定,国际金融公司若作为私主体参与市场活动,则可以在美国被起诉。本案是此类国际金融机构第一次因为资助工程项目而被提起诉讼。虽然国际金融公司最终是否要承担责任还没有定论,但该判决已经使其不再享有绝对的豁免权。

  另一个值得注意的新现象发生在国际仲裁领域。如果国际组织与企业达成有约束力的协议,有关国际组织可能根据该协议向国际仲裁机构申请仲裁。2013年,孟加拉国一处大厦倒塌,多家成衣制造厂被掩埋,1,100多位工人丧生。这些成衣制造厂多是某国际品牌服装公司的供应商,该国际品牌服装公司在事发前明知工厂条件恶劣却不改善。事后,两家国际工会依据其与全球200多个服装品牌和零售商签署的《孟加拉国消防与建筑安全协议》,要求该国际品牌服装公司承担责任。由于该国际品牌服装公司并未重视这份协议及两家国际工会所提要求,当地工厂条件仍未显著改善。于是在2016年,两家国际工会根据这份协议提起仲裁。这是国际上首次根据一份工商业与人权协议而提起的仲裁。通过仲裁,该国际品牌服装公司被迫付款改造了150个位于孟加拉的工厂,支付了至少230万美元的和解金。

  三、中国企业境外经营人权合规的问题

  (一)潜在人权合规风险未引起足够重视

  根据联合国人权与跨国公司和其他工商企业问题秘书长特别代表所做的调查,工商业可以对所有种类的人权产生影响,包括十余项劳工权利以及若干非劳工权利。中国企业在境外经营的过程中,已经出现了不少在当地侵犯上述权利的“前车之鉴”。在劳工权利方面,企业的影响可能涉及同工同酬权、享有安全工作环境的权利、享受公正和合适报酬的权利等。对于中国企业而言,劳工问题一直是其境外经营面临的最大风险来源之一,其中既包括中国传统劳资关系在陌生环境中引发的棘手问题,也包括中国企业与当地员工因政策法规和文化环境不同而产生的误解、摩擦和冲突。除本文第一部分已经列举的塞班岛中企拖欠工资、南非中企所发工资低于当地最低标准、肯尼亚中企高管歧视肯尼亚员工三个案例之外,还有不少损害其他劳工权利的案例。例如,2013年,中国国有石油企业中国石油化工股份有限公司(以下简称中国石化)的一家加拿大子公司的建筑工地发生坍塌事故,两名中国工人遇难。因事发前未能确保两名工人的安全,该子公司被责令支付上百万加元的罚款。这笔罚款总额是加拿大艾伯塔省历史上数额最大的工伤安全罚款。

  在平等权、健康权等非劳工权利方面,中国企业也发生过损害他人权利的案例。例如,2015年,一家肯尼亚的中餐馆老板夜间禁止非洲顾客进店,被指种族歧视,因而引起了众怒,招致肯尼亚网民在社交媒体上用“#noblacksallowed”的标签表达不满。在环境保护领域,也曾有中国企业在海外因人权合规问题引发巨大争议,并给公司造成了很大损失。2013年8月13日,乍得政府检查了中国石油天然气股份有限公司(以下简称中国石油)在乍得当地一个油田的开采活动,发现中国石油在开采原油时违背了乍得环境法规,要求中国石油赔偿12亿美元。双方协商失败后,乍得政府称,基于双方合同条款,决定将此争议诉诸国际商会仲裁院。因争议升级,乍得在2014年8月取消了授予中国石油的5项勘探许可。2014年10月,中国石油同意支付4亿美元作为此次环境纠纷的和解金。尽管中国企业在境外人权合规问题上已经付出了巨大的成本,然而,现在准备“出海”的许多中国企业仍然没有意识到应该重视人权合规建设问题。

  (二)国内法律政策仍需细化与落实

  在宏观政策层面,中国已经逐渐意识到企业境外经营所要面对的人权挑战。2019年,中国与其他近40国在《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》中呼吁“一带一路”合作的所有市场参与方履行企业社会责任,遵守联合国的“全球契约”。在《国家人权行动计划(2016—2020)》中,中国也提出“推动中国海外企业在对外经贸合作、援助、投资中遵守驻在国法律,履行社会责任”,“支持和鼓励企事业单位加强人权教育、培训,培育人权文化,在境内外投资中将尊重和保障人权作为决策的重要考虑因素”。而在最近一次参与联合国工商业与人权条约的磋商时,中国代表团在提交的书面意见中写道:“目前,中国正在研究制定新一期(2021—2025年)‘国家人权行动计划’,我们将在该计划中强化工商业与人权的内容,以更好地规划和指导中国的工商业与人权政策和实践。”

  在具体的规范层面,中国出台了一系列部门规章和部门规范性文件。2014年,商务部发布《境外投资管理办法》,明确提出“企业应当要求其投资的境外企业遵守投资目的地法律法规……履行社会责任,做好环境、劳工保护……促进与当地的融合”。2017年,国家发展和改革委员会(以下简称发改委)发布《企业境外投资管理办法》,国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)发布《中央企业境外投资监督管理办法》,发改委、商务部、中国人民银行、外交部和中华全国工商业联合会(以下简称全国工商联)联合发布《民营企业境外投资经营行为规范》。2018年,商务部、中国人民银行、国资委、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家外汇管理局(以下简称外汇局)联合发布《对外投资备案(核准)报告暂行办法》。这些文件从督促企业履行社会责任的角度出发,涉及员工权益、社区融合、生态保护等内容,对企业加强境外经营人权合规建设均有促进作用。

  为了能给企业境外经营人权合规提供更多指导,我国也已经开发了一些国家标准和指引。2013年,商务部、环境保护部发布了《对外投资合作环境保护指南》,这是中国首个指导境外经营的企业履行社会责任的文件。2015年,中国以社会责任指南标准iso26000为基础制定了中国国家标准gb/t36000—2015《社会责任指南》,在“社会责任原则”部分提出了“尊重人权”原则,明确了人权合规在企业经营中的重要性。此外,商务部针对具体国别发布了《对外投资合作国别(地区)指南》。2018年,国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布了gb/t35770—2017《合规管理体系指南》,发改委、外交部、商务部、中国人民银行、国资委、外汇局、全国工商联随后联合发布了《企业境外经营合规管理指引》。后者明确了合规的含义是指符合“法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等”,并对企业合规管理的方针、范围、架构、程序等提出了比较全面和精细的建议,以期帮助企业建立一套有效的合规管理体系。

  (三)中国企业境外经营人权合规的困境

  中国企业在境外经营的过程中正面对着巨大的风险,尽管上述不断发展的法律政策给予了企业更多的指引和制约,但尚不能解决中国企业境外经营人权合规的困境。这其中有来自政策、企业、行业等多方面的原因。在政策方面,目前国内的标准指引稍显笼统,对企业提出的具体、细化的要求较少,对“人权”的定义与阐释也不足。此外,联合国《指导原则》中的一些内容还未体现在国家人权行动计划或其他政策中,特别是与供应链管理、人权尽责等企业具体机制建设有关的政策,这也使得中国企业缺乏动力与方向来进行人权合规建设。

  从企业自身的角度来说,中国企业缺乏对人权合规的基础性、框架性认知。中国企业对于工商业与人权的发展与动态不够了解,与国际上其他企业、国家缺乏交流。例如,截至2021年5月,在联合国“全球契约”17,000多个参与方中,只有471个来自中国,仅占2.7%。大量中国企业可能完全不了解工商业与人权领域最基本的原则。交流、学习的缺乏,一方面让许多企业家不清楚海外经营过程中的人权风险点,例如劳工待遇、环境保护、种族歧视、性别歧视、消费者权益保障等,造成经济或名誉损失;另一方面也导致其对如何逐步完善自身的人权合规建设没有经验,无法有效调整自身的人权风险。

  从行业的角度来说,行业协会商会应该发挥更积极的作用。目前,我国仅有为数不多的组织在农业、采矿、对外承包、纺织等领域制定了与人权相关的行业标准,而能够制定国际标准的行业协会商会等组织更是凤毛麟角。在供应链全球化的背景下,制定有竞争力、信服力的行业标准需要依托广阔的国际视野,但在工商业与人权领域,我国行业协会商会缺乏对外交流与学习。尽管“全球契约”的联络点设在行业协会商会,而且“全球契约”本身也提供社会组织参与的机会,但中国的行业协会商会、社会组织的参与度依然很低。

  将企业境外经营人权合规从书面的法律规定、标准指引,落实到行动上的改变与提升,还有很长的路要走。只有政府、企业、行业协会商会等深刻意识到在海外投资中应当坚持诚信经营原则、避免不当竞争行为、保障员工合法权益、注重生态环境保护、尊重当地公序良俗、履行必要社会责任,才能树立中国投资者的良好形象。

  四、加强中国企业境外经营人权合规建设的措施

  人权合规建设不是社会对工商业主体的“道德绑架”,而是手握巨大资源的企业对社会发展与建设所负有的不可推卸的责任。从推进企业境外经营人权合规建设的角度,本文有以下几点建议。

  第一,站在构建人类命运共同体的高度学习和理解工商业与人权议题。当前疫情仍在很多国家肆虐,甚至无法在短期内看到完全遏制疫情的前景。在疫情给人类社会带来普遍考验的时候,人类并未更加团结,反而加深了隔阂与仇恨。人类社会不仅面临着疫情的冲击,还面临着贫富差距、物种灭绝、气候恶化、恐怖主义等多种共同的威胁。习近平总书记在联合国日内瓦总部所做的关于构建人类命运共同体的演讲,今天来看,更具有伟大的现实意义。人类社会要应对共同的挑战,企业家们也要关注普通人尤其是弱势人群的福祉。人类的命运休戚与共,中国共产党和政府要秉承为人民服务的宗旨,成为推动工商业与人权协同发展的典范;中国的企业家们要秉承中华文明的美德,成为遵守、尊重人权的典范,成为在国际社会弘扬人类文明的典范,为企业健康可持续发展奠定根基。

  第二,加强对企业境外经营人权合规的宣传普及,强化企业的风险意识。由于国内外的舆论存在一定差距,容易导致中国企业家到境外开展经营活动时作出错误的决策。对此,行业协会商会等企业平台应对相关企业负责人及其所有员工开展培训工作,让更多中国企业家了解国际社会以及相关国家关注的工商业与人权重点领域,以提升中国企业参与全球竞争的能力。2018年中兴事件促使中国企业家认真思考合规建设。在支付10亿美元天价罚款的基础上,中兴公司还要接纳美国派驻的特别合规协调员和合规监察官,承受为期10年的出口合规计划重建和运行监控。以陈瑞华教授为代表的中国法学专家开始大声疾呼,中国企业要重视自身的合规建设。应当说,近几年来,越来越多的中国企业开始重视合规建设,但在其合规建设的内容中,人权合规显然是一个薄弱环节,甚至处于空白状态,有些企业甚至从未听说过工商业与人权、全球契约等基本概念。

  第三,中国企业应了解国际层面工商业与人权的发展与动态。当前,我国企业对工商业与人权议题在国际社会以及各个国家的发展趋势缺乏了解。这使得企业“走出去”后无法尽到有效的注意义务,难以应对复杂的国际形势,面临大量不确定的风险。其实,各国企业可能面临很多共同的人权挑战,应该加强交流和学习。例如,韩国企业在境外经营中同样出现了不少人权风险,面临企业对供应链的责任感不强、人权尽责流于形式、域外执法存在不便、受害者的救济途径稀少等问题。而联合国“全球契约”就是一个各方交流、学习良好实践的平台,其已经发布《将人权融入商业管理指南》《人权影响评价与管理指南》《儿童权利与企业原则》等一系列操作指南,可以帮助企业更好地将人权规范融入商业实践之中。

  第四,加强工商业的行业自律,让行业标准引领企业可持续发展。目前,我国一些行业协会商会已经制定了境外经营的行业标准。例如,2012年,商务部指导中国对外承包工程商会编制的《中国对外承包工程行业社会责任指引》正式发布,这是中国对外承包工程行业的首部自愿性社会责任标准;中国纺织工业联合会发布了《csc9000t中国纺织服装企业社会责任管理体系》和《中国纺织服装行业负责任海外投资指引》。这些行业指引都推动了相关企业更加重视境外经营的人权合规建设。但是还有大量中国行业、企业没有这方面的意识,在“走出去”的过程中缺乏学习也缺乏指导。今后,行业协会商会等主体应多开展企业境外经营人权合规方面的交流,由行业协会商会组织制定、推出相关标准,带动整个行业健康发展。

  第五,逐步完善企业境外经营的人权合规机制。例如,企业应当健全自己的供应链管理机制。欧洲多个国家制定了法案,强制企业实施人权尽责程序;欧盟也计划在近期推出有关强制性人权尽责的指令。应当看到的是,企业加强供应链管理已成大势所趋,而这些人权尽责法案也使得境外经营的企业客观上要面对更多规制,需要企业及时学习和了解。此外,企业还应当建立健全内部申诉和处理机制,及时为人权受到侵害的一方提供救济,这是《指导原则》所强调的企业尊重人权的一个重要方式。中国企业家了解国际工商业与人权的常识,依法依规严格要求企业的境外经营行为,不仅能树立企业良好的国际形象,也能够树立起中国负责任的大国形象。

  五、结论

  随着国际社会对工商业与人权议题研究的深入以及实践的发展,企业给人权带来的广泛影响和严峻挑战已经成为一个全球共识。2020年,在世界经济论坛成立50周年之际,新的《达沃斯宣言》指出:“企业的目的是让所有利益相关者参与到共享和持续的价值创造中。在创造这种价值的过程中,企业不仅为股东服务,而且为所有利益相关者——员工、客户、供应商、当地社区和整个社会服务。”为了实现这一目的,企业需要“将对人权的尊重融入到整个供应链中”。

  需要特别注意的是,当前世界正经历着百年未有之巨变,中国经济必将与全球经济进行更深度的融合。中国企业只有更健康、可持续地发展,才更有能力参与全球竞争,中华民族才能真正实现伟大复兴。如果中国企业家对于国际工商业与人权发展的背景、复杂形势以及基本知识缺乏了解,有可能招致在某个领域发展的严重阻碍。因此,重视企业境外经营的人权合规问题,对国家和很多企业来说都是非常迫切和必要的。

  作者:佟丽华,北京青少年法律援助与研究中心主任、北京致诚农民工法律援助与研究中心主任。

责任编辑:昀舒
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