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《反海外腐败法》——美国如何能够在全世界围捕腐败企业?
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《反海外腐败法》——美国如何能够在全世界围捕腐败企业?-世界杯买球攻略

《反海外腐败法》——美国如何能够在全世界围捕腐败企业?
2021-10-14 15:56:33
来源:钝角网 作者: 阿里·拉伊迪
关键词:全球化 美国经济 全球经济 点击: 次 我要评论
《反海外腐败法》一出台便自带域外属性,无论是在哪里发生的案件,只要涉事企业或其旗下任何一家分公司(抑或仅有一个贸易办事处)与美国有某种联系,比如用美元进行交易等,美国司法部门就可以对其展开调查或实施制裁。

  在美国,打击贪腐本源自一起国内纠纷。20世纪70年代中期,水门事件把企业贪腐行为曝光在公众眼前,让美国人民大为骇异。随后美国国会决定通过一部法案——1977年12月19日颁布了《反海外腐败法》。1975—1977年,代表选民的众议院议员目睹参议院议员由于“多国境外支付问题”不断卷入听证会丑闻,为了应对这种情况,《反海外腐败法》应运而生。《反海外腐败法》禁止公务员在境外受贿。为了厘清这部法案的诞生始末,还要从那个年代的政治经济背景说起。

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本文选编自《隐秘战争》一书

  1974年8月,水门事件的阴霾尚未完全散尽,尼克松总统的引咎辞职坐实了无论是在美国本土,还是在境外企业和政党间都存在权钱交易。各大报纸头版头条报道了这些腐败交易,其中以洛克希德公司行贿案和香蕉门案影响最为恶劣。

  洛克希德公司:行贿大师

  20世纪50年代末期,航空制造业巨头洛克希德公司以在多国毫无廉耻地贿赂中间人的行为而出名,上至身居要位的政客,下到帮派头目,都受其“恩惠”,其腐败网络极为庞大,但其所作所为在该企业高层看来不过是“收买”市场的必需之举。

  洛克希德公司的重要销售主管约翰·肯尼斯·赫尔曾被派往日本,肩负向日本空军售卖f-104战斗机的重任。为了更快速地完成任务,赫尔和第二次世界大战战犯、日本黑社会头目儿玉誉士夫接上了头儿。儿玉誉士夫拥有一张极其庞大的关系联络网,他与执政的自由民主党副主席极为熟识。日本自由民主党本由自由党和激进党合并而来,而激进党正是由美国中央情报局一手缔造并慷慨资助的。儿玉誉士夫又与时任日本首相岸信介交好。借着如此得天独厚的人脉网络,洛克希德公司不费吹灰之力就向日本空军卖出了200架战斗机。而其竞争对手,同为美国企业的诺思罗普·格鲁曼公司则惨淡出局。

  洛克希德公司发现,将政治、投机与犯罪联结起来的这一做法十分奏效,便在民用航空市场如法炮制。时运亨通的洛克希德公司又恰恰赶上交际甚广的儿玉誉士夫与日本新任首相田中角荣有交情,田中角荣本人又出自自由民主党,因此只需引导这位大权在握的首相在洛克希德的订单上轻轻划几笔便大功告成。全日空航空公司购入了许多洛克希德l-1011三星客机,作为交换和酬劳,儿玉誉士夫获得了数百万美元。

  1976年,美国媒体曝光了这一丑闻。洛克希德公司的伎俩和美国中央情报局在其中扮演的角色成为各大报纸的头条。日本首相引咎辞职。在美国,这一事件引起了巨大轰动。国务卿亨利·基辛格为国家安全忧心忡忡:中央情报局的秘密及其内部网络的曝光对美国的国际形象极为不利。基辛格致信美国联邦检察官,令其遏制参议院报告中包含的敏感信息的扩散趋势。随后亲自促成众议院、检察官与洛克希德公司的法律顾问——罗杰斯和威尔斯律师事务所的律师——秘密协商解决该案。

  美国民主党参议员、跨国公司小组委员会主席弗兰克·丘奇却没有听从基辛格的安排。1976年,他揭发洛克希德公司为了垄断市场动用30亿日元作为暗箱活动资金,公司内部将这一行动命名为“落花生”。这显然名不副实:贪污者所贪何止小小的花生。数百万美元被其收入囊中,其中的一部分,约6亿日元(折合约200万美元),被用于贿赂日本政府官员。

  洛克希德公司并非唯一行蝇营狗苟之勾当的企业,但由于它的做法已成反面典型,所以定要为此付出沉重代价。在由弗兰克·丘奇参议员牵头组织、杰克·布卢姆具体执行的调查中,诺思罗普·格鲁曼公司(与洛克希德竞争的航空企业)的总裁宣称他亦受到洛克希德公司做法的影响,贿赂了多国公务员,其中包括一些欧洲国家的公务员。

  1975年8月15日,洛克希德公司丑闻被揭发的6个月前,弗兰克·丘奇参议员曾向参议院负责银行案件的同僚咨询过一些相关信息,此时他已对美国飞机制造商洛克希德公司在欧洲市场的所作所为有所怀疑。随即参议院就发现了洛克希德公司曾以向德国政党领袖行贿的手段,向联邦德国售出多架f-104战斗机。无独有偶,在意大利和荷兰,洛克希德公司也如法炮制。这一案件带来的恶劣影响已超出社会道德准则,舆论哗然,洛克希德公司的声誉也受到严重冲击,美国国会迫于压力,决定出手力挽狂澜。一波未平一波又起,很快,另一丑闻又占据了各大报纸的头条,即香蕉门事件,涉事企业向南美某个国家总统行贿,以求其尽可能少收取该企业的香蕉出口税。

  香蕉门:洪都拉斯总统发大财

  拉丁美洲是全世界最大的香蕉生产区域,而美国则是其最重要的买家。换言之,香蕉出口价格有任何波动,都会给美国进口商带来巨大影响。事情始于美国三家企业拒绝接受提高香蕉进口关税。香蕉出口国联盟负责协定和调整关税,该组织就像一个香蕉出口卡特尔。1974年,这个联盟的成员涵盖中美和南美多国,如哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜和巴拿马。联盟决定对每箱40斤香蕉收取1美元关税。这无疑会引起美国国内跨国公司的怨怼,它们威胁要撤出市场。掌握着生杀大权的生产国并不理会它们的抗议。然而,同年,洪都拉斯却通过了一项规定香蕉关税为每箱50美分的法律,不久后又毫无预兆地将其降至每箱25美分。

  美国当局对此表示极为惊讶,证券交易委员会对此展开了调查。戏剧性的突发事件为调查赢得了很多时间。1975年,美国三大进口企业之一的联合商标公司的总裁伊莱·m.布莱克自杀。通过调查他生前的举动,美国市场监管机构证券交易委员会很快就查清了为什么洪都拉斯的关税会突降。证券交易委员会调查发现,联合商标公司以250万美元贿赂了时任洪都拉斯总统奥斯瓦尔多·洛佩斯·阿雷利亚诺。250万美元对该公司来说着实是一笔巨款,但与回报相比还算值得,算下来这为该公司节约了750万美元。证券交易委员会的调查还显示,该公司向一位意大利高层官员行贿75万美元,以求阻止意大利降低进口价格。

  事实上,对于这种贿赂行为,证券交易委员会本可以睁一只眼闭一只眼,但让其感到困扰的是,这些钱并没有计入公司账目。在当时,美国法律并没有把贪腐行为定为一项罪行。相反,向持股人隐瞒各种信息司空见惯,即使是贿赂中间人这种重要信息。

  比起证券交易委员会的制裁惩罚,联合商标公司更担心这一事件对公司声誉的影响。也正因如此,科文顿与柏灵律师事务所负责该公司案件的律师们刻意接近美国国务院的斡旋人,让他们对证券交易委员会施压,把事态平息下来。他们的主要论据是,这一事件既有损涉事企业,又让美国在外交舞台上颜面无光。但这一做法并未奏效。1975年春天,媒体还是曝光了联合商标公司的这起丑闻。

  航空制造业和农业并非被腐败荼毒的两个特例行业。1977年9月,美国国会的一份报告显示,逾400家美国企业曾有可疑或非法的转账交易。“不少企业供认曾对外国政府领导人、政客或政党行贿,金额累计超过3亿美元。”报告表达了对丧失道德感的企业家们和这些让全体美国企业蒙羞的贪腐行为的惋惜。历史充满讽刺,调查显示,大部分涉事企业的贪腐行为都不是为了和外国企业竞争,其目标往往是本国的竞争者。总之,报告显示,这些经济把戏玷污了美国的国际形象。

  弗兰克·丘奇参议员也持有类似的观点,但比起美国老板的道德感和良知,他更担心美国的对外政策何去何从。“我们对公共良知或者私人道德感问题并不感兴趣。让我们备感焦虑的是美国的对外政策。”美国企业的贪腐行为演变成了关乎国家安全的大事。因此美国国会决定出手整顿秩序。但如何禁止这些不法行为呢?当时没有任何一条法律可以禁止这些贿赂行为,即使受贿的外国公务员触犯了他们国家的法律,美国司法也无权干涉。

  更何况,卷入丑闻的国家常常没有财力、物力进行调查或者组织证据,“对于这些国家来说,实施调查着实困难,因为它们掌握不了证据。我们有这些证据,但是不能展开调查,因为我们国家的法律并没有禁止这种行为”。在当时的美国,人们完全可以贪腐贿赂,只要他们把一切都放在明面上。只有一种例外是法律所禁止的:任何意图垄断市场的腐败行为。

  那么,仅仅呼吁广大企业家的良知和道德感就够了吗?参议员们持否定态度,他们担心如果坐视不管,这种行为会越发猖狂。为什么众多企业节衣缩食也要行贿呢?因为归根结底,它们并不会承受什么风险。微小的风险能换来巨大的利润,所得远偿所失。民主党参议员威廉·普罗克斯迈尔注意到,没有任何一个国家的领导人因此锒铛入狱,并且仅有三位企业主管因行贿被解雇。更糟糕的是,即使丑闻频出,像洛克希德这样的公司仍然在持续攫取利润。结论就是,要改变法律,并禁止对外国公职人员行贿。

  有了这样一部法律,参议员们才长舒一口气,美国在世界上的领导地位得以巩固,这部法律也在一定程度上成为美国企业的竞争优势。从此,企业只要展示其道德感,并且将专注度放在提高产品质量上就可以拿下合约。然而,凡事无绝对。如何保证在面对不服从美国法律的竞争者时,这个金科玉律仍然有效呢?办法只有一个,那就是让它们遵守相同的法律。

  美国希望其他国家也乖乖遵守它制定的规则。它甚至想帮这些国家借鉴自己的道路,尤其想将这套打击国际贸易合约缔结和谈判中的贪腐行为的体系推广出去。1977年,美国国会通过了一项有关规范打击多边贪腐行为的决议。20年后,这一目标达成了。经济合作与发展组织通过了一项打击对外国公职人员行贿的公约。

  先回到最初这一步:1977年美国通过了这部法律。参议员们纷纷思忖是将强制企业申报行贿金额这一举措写入法条,还是简单粗暴地明令禁止这种行为。当时美国政府采取了较温和的手段,其最大的顾虑就是,在美国境外无法搜集到足够多的证据。某些国家甚至会以危害国家利益和主权为由拒绝合作,还有一些国家会对制裁在其境内经济活动较为活跃的企业感到不满。

  1976年,由美国总统杰拉尔德·福特担任负责人、经济部长埃利奥特·理查森直接领导的立法工作小组正式组建,该小组的任务是推出一部约束性不那么强的法律。美国总统希望这部法律仅要求企业公开申报它们行贿的金额,违者将被追究民事和刑事责任。这一举措迫使企业必须要将情况告知其股东。这一法律的局限就是它的权限被严格限制住了,而且其执法范围只在美国本土。杰拉尔德·福特通过参与国际事务不断和美国的经济伙伴商谈共同遵守这一规则的可能性,并不断推广这一法律。

  福特最主要的反对者是民主党的吉米·卡特。卡特强烈反对这一法律,他认为总统的回应太软弱,对企业及其高层领导太过宽容。在1976年大选中,卡特作为竞选人猛烈抨击了福特的政策,甚至驳斥福特在某种意义上立法许可了腐败贿赂。卡特当选后就立刻摒弃了福特的计划,并将贪腐定罪量刑。美国国会议员们认为,“将贪腐贿赂定罪是抵制其不断蔓延的最有效方式,也是对企业的限制最少的做法”。

  1977年12月,联邦305号法案——《反海外腐败法》被表决通过,然而反对声却此起彼伏。这部法律最受人们质疑的地方是如何制裁发生在境外的违法行为,而且往往别的国家和美国的法律体系并不兼容。自《反海外腐败法》通过以来,如何进行域外管辖这一难题就摆在面前。时任总统卡特深知这一点,他呼吁国际社会携手合作,并推动其他多个国家在本国也通过类似的法律。即使这样,吉米·卡特依然听到了一些美国企业的怨言,它们认为市场中仍广泛存在着恶性竞争,外国竞争者依旧可以为所欲为、不受管辖。

  全世界范围推行《反海外腐败法》

  《反海外腐败法》全文有二十几页。它的执法范围包括外国公职人员、已注册证券发行人、有权限呈交各类报表的人、各类领导人、行政高层、证券发行人或股东的代表或为他们工作的人的腐败行为,以及上述人群以权谋私、渎职违纪、收受各种形式的贿赂,包括各种口头或书面约定承诺等,以操纵国际贸易或利用权力对公共代理人行使职权而构成恶劣影响或唆使其收受好处、违反其法律义务的,或协助证券发行人刻意为某一方占有或保留市场或协助某方占有市场的行为。

  《反海外腐败法》一出台便自带域外属性,无论是在哪里发生的案件,只要涉事企业或其旗下任何一家分公司(抑或仅有一个贸易办事处)与美国有某种联系,比如用美元进行交易等,美国司法部门就可以对其展开调查或实施制裁。

  哪怕其间的联系非常小,比如一封简单的电子邮件。2011年美国证券管理部门——证券交易委员会——和美国司法部联合向匈牙利电信公司开出一张数百万美元的罚单,其贪腐行为涉及该企业在马其顿和黑山的市场。匈牙利电信公司的母公司德国电信也因监管不力吃了罚单。与此同时,证券交易委员会还对匈牙利电信公司的三位前高管展开了调查,其中就包括公司的前任总裁埃莱克·施特劳布。这起案件和美国本土并无关联,但美国司法部却可以对这三位高管展开调查。为什么呢?因为其中一人使用在美国有服务器的电子邮箱发送了一封承认贪腐行为的邮件!2013年12月,美国纽约一法院判定证券交易委员会应用《反海外腐败法》对这三人展开调查是合法的。换句话说,只要使用了在美国有服务器的电子邮箱,美国司法部就可以摧毁一个企业,制裁它的高层管理者和雇员。

  美国司法部拥有了这个无懈可击的搜刮金钱的“武器”,使用它可以调查任何有财务腐败方面问题的外国企业,只要有一个模棱两可的罪名,就可以名正言顺地查阅企业母公司的所有加密账目,借以得知其子公司的经营状况。对财务腐败问题的调查会使罪名叠加,让罪行越发严重,如违犯《反海外腐败法》、违反财务规范(账目与记录)、违反内部管控规定等。罪名越多,涉事企业受到的惩罚就越重,对其声誉的影响也就越恶劣。

  主宰开头难

  吉米·卡特明白,推动《反海外腐败法》绝非易事。美国政府内部已将此问题置于最高优先级谈论数次,但无任何实质性结果。1975年,联合国通过3514号决议,意在打击所有违犯相关国家法律法规的腐败行为,美国力邀联合国成员国一起签署相关国际公约。联合国经济与社会理事会将相关公约整理成2041号决议,并于1976年8月5日通过了该项决议。该项决议提出,要组建一个世界贸易反腐败行为政府间工作小组。该小组组建三年后转变为“非法交易特别委员会”。非法交易特别委员会起草了一份计划书,旨在将企业视为法人追究刑事责任。美国大力倡议签订该计划书,但无功而返。1979年,非法交易特别委员会由于各方意见出现分歧而停摆。“尽管大家,特别是美国代表付出了诸多努力,但各方并未达成共识……”

  为什么会发生这样的反转呢?这一结果并不能归咎于诸多发展中国家,它们虽然没有直接对计划提出疑问,但也并未实质性地参与谈判。分歧主要源自西方阵营。法律和政治问题是阻碍协议达成的两大主要因素,发达国家将国家主权看得比什么都重。哪一方的司法审判权能更有效地展开调查、追踪案件并打击犯罪呢?域外管辖之争依然是大家关注的焦点。谁都不甘心屈从于一部外国的法律,让其来监视自己国家的企业。“关于司法上的问题,很多国家的代表表示,即使存在一个强有力的域外管辖机制,它也无法和本国法律相容。”大家已经开始惧怕美国会主导世界市场。

  美国人依然没有退让。他们通过国际商会从中斡旋,继续提倡这一主张。起初,国际商会组织了一项关于清查各国反腐败立法的国际调查。然后,它联络各个国家和企业,希望它们同意相关规定。很多跨国公司从中受到启发并制定了自己的内部战略方针。但也仅此而已。

  由于1979年联合国和国际商会的尝试接连失败,美国政府开始反思:是否要减轻对企业的约束,抑或是继续提升《反海外腐败法》在全世界的影响力?联邦检察官菲利普·海曼思考,究竟能否阻止美国企业出于抢占市场、击败本国竞争者的目的进行的贪腐行为,而放任它们在面对外国竞争者时这样做?《反海外腐败法》的管辖界限究竟在哪里?1988年,《反海外腐败法》的修正案允许在某一国家法律允许的情况下向该国公职人员馈送礼物和提供好处。美国的各大跨国公司认为这依然是对法律的粉饰,远不足以捍卫权益,它们呼吁要求统一法规。美国的游说人员便重新拿起他们的“魔法棒”,再次出山,准备为实现这一目标奔走造势。联合国这条路行不通,他们就决定从经济合作与发展组织入手,向其兜售他们的计划。

  经济合作与发展组织如法炮制《反海外腐败法》

  一场旷日持久的游说和司法外交拉锯战打响了。经济合作与发展组织终于在1997年12月17日通过了《反对在国际商务交易活动中行贿外国公职人员公约》(简称《反贿赂公约》),这部公约的条文几乎照搬了美国的《反海外腐败法》。“经济合作与发展组织的公约很明显至少在四点上借鉴了《反海外腐败法》”:在一定范围内允许外国公职人员收取酬劳;限制主动行贿(追查行贿人而非受贿人);为了维护市场公平,对不法行为实施一定惩戒(不可出于私人目的行贿,制裁为行贿而伪造或隐瞒账目和资产负债表的行为);允许跨国执法。

  公约第五条明确规定,签约国要积极参与案件调查,即使这样做会对其涉外政策有一定的影响。“对于贿赂外国公职人员的调查和审讯,会在各方都可以接受的规则和准则下进行,不受国家经济利益、与别国的关系或涉事自然人法人身份的影响。”

  美国的目的达到了:世界上绝大部分的经济主体都加入了美国的反腐败标准体系。“《反海外腐败法》的推动者们大喜过望,这部法律不仅直接影响了打击跨国腐败行为的国际公约和国家立法,如今还成功地使美国有权约束很多外国企业。”真是完美的一石二鸟:美国法律在世界范围推广开来,还将外国企业置于美国司法的审判台上。

  44个国家批准通过了经济合作与发展组织的《反贿赂公约》,其中有8个国家非该组织成员。该公约自1999年2月15日正式生效。这是否标志着美国司法开始对外国企业开枪了呢?从理论上讲,美国方面展开调查是完全合法的。但在最初,美国刻意有所收敛。两年后,2001年的“9·11”恐怖袭击导致一条新的战线被开辟,美国领导人把所有精力都放在打击恐怖主义上了。首先是军事打击,入侵阿富汗;然后是伊拉克战争。但美国也没有停下向经济领域进军的脚步。

  美国是如何做到的呢?切断恐怖主义组织的财源,打击腐败等一切疑似资助本·拉登及其他极端组织的肮脏交易。美国政府开始派出精锐力量追查这些款项的下落。美国中央情报局、国家安全局以及财政部工作人员变身为商业“特工”,他们的目标不只是企业、基金会或者近东和中东的非政府组织,他们的任务是扫描这个星球上经济领域发生的大事小情。在2000年初,各大银行和企业家进入了他们的雷达区。4年后,第一批案件结案送审,美国国库充盈了。罚款金额从每年1亿美元上涨至2010年全年超过18亿美元,直到2016年罚款金额从未回落至两亿美元。

  与此同时,支持经济合作与发展组织公约的队伍也不断壮大。20世纪90年代,一直回避该问题的欧洲委员会于1997年11月6日签署了一份决议,其中提出了打击腐败的20条准则,包括创建标准体系、监管机制和世界杯买球攻略的技术支持机制。同年,拉丁美洲加入经济合作与发展组织的34个国家中有33个联合签署了《美洲反腐败公约》,随后2003年非洲联盟也通过了《非洲联盟预防和打击腐败公约》。唯独亚洲缺席,没有签署该领域的区域联合公约。在20世纪70年代组织签约受挫后,联合国于2003年10月31日在墨西哥梅里达通过决议,签署《联合国反腐败公约》。该公约与之前已签署的公约相比并无太多变化,而签约国却增加到逾170个国家。该公约鼓励国家间相互协助调查,在司法方面给予便利。

责任编辑:昀舒
《反海外腐败法》——美国如何能够在全世界围捕腐败企业?

《反海外腐败法》——美国如何能够在全世界围捕腐败企业?

2021-10-14 15:56:33
来源:钝角网 作者: 阿里·拉伊迪
《反海外腐败法》一出台便自带域外属性,无论是在哪里发生的案件,只要涉事企业或其旗下任何一家分公司(抑或仅有一个贸易办事处)与美国有某种联系,比如用美元进行交易等,美国司法部门就可以对其展开调查或实施制裁。

  在美国,打击贪腐本源自一起国内纠纷。20世纪70年代中期,水门事件把企业贪腐行为曝光在公众眼前,让美国人民大为骇异。随后美国国会决定通过一部法案——1977年12月19日颁布了《反海外腐败法》。1975—1977年,代表选民的众议院议员目睹参议院议员由于“多国境外支付问题”不断卷入听证会丑闻,为了应对这种情况,《反海外腐败法》应运而生。《反海外腐败法》禁止公务员在境外受贿。为了厘清这部法案的诞生始末,还要从那个年代的政治经济背景说起。

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本文选编自《隐秘战争》一书

  1974年8月,水门事件的阴霾尚未完全散尽,尼克松总统的引咎辞职坐实了无论是在美国本土,还是在境外企业和政党间都存在权钱交易。各大报纸头版头条报道了这些腐败交易,其中以洛克希德公司行贿案和香蕉门案影响最为恶劣。

  洛克希德公司:行贿大师

  20世纪50年代末期,航空制造业巨头洛克希德公司以在多国毫无廉耻地贿赂中间人的行为而出名,上至身居要位的政客,下到帮派头目,都受其“恩惠”,其腐败网络极为庞大,但其所作所为在该企业高层看来不过是“收买”市场的必需之举。

  洛克希德公司的重要销售主管约翰·肯尼斯·赫尔曾被派往日本,肩负向日本空军售卖f-104战斗机的重任。为了更快速地完成任务,赫尔和第二次世界大战战犯、日本黑社会头目儿玉誉士夫接上了头儿。儿玉誉士夫拥有一张极其庞大的关系联络网,他与执政的自由民主党副主席极为熟识。日本自由民主党本由自由党和激进党合并而来,而激进党正是由美国中央情报局一手缔造并慷慨资助的。儿玉誉士夫又与时任日本首相岸信介交好。借着如此得天独厚的人脉网络,洛克希德公司不费吹灰之力就向日本空军卖出了200架战斗机。而其竞争对手,同为美国企业的诺思罗普·格鲁曼公司则惨淡出局。

  洛克希德公司发现,将政治、投机与犯罪联结起来的这一做法十分奏效,便在民用航空市场如法炮制。时运亨通的洛克希德公司又恰恰赶上交际甚广的儿玉誉士夫与日本新任首相田中角荣有交情,田中角荣本人又出自自由民主党,因此只需引导这位大权在握的首相在洛克希德的订单上轻轻划几笔便大功告成。全日空航空公司购入了许多洛克希德l-1011三星客机,作为交换和酬劳,儿玉誉士夫获得了数百万美元。

  1976年,美国媒体曝光了这一丑闻。洛克希德公司的伎俩和美国中央情报局在其中扮演的角色成为各大报纸的头条。日本首相引咎辞职。在美国,这一事件引起了巨大轰动。国务卿亨利·基辛格为国家安全忧心忡忡:中央情报局的秘密及其内部网络的曝光对美国的国际形象极为不利。基辛格致信美国联邦检察官,令其遏制参议院报告中包含的敏感信息的扩散趋势。随后亲自促成众议院、检察官与洛克希德公司的法律顾问——罗杰斯和威尔斯律师事务所的律师——秘密协商解决该案。

  美国民主党参议员、跨国公司小组委员会主席弗兰克·丘奇却没有听从基辛格的安排。1976年,他揭发洛克希德公司为了垄断市场动用30亿日元作为暗箱活动资金,公司内部将这一行动命名为“落花生”。这显然名不副实:贪污者所贪何止小小的花生。数百万美元被其收入囊中,其中的一部分,约6亿日元(折合约200万美元),被用于贿赂日本政府官员。

  洛克希德公司并非唯一行蝇营狗苟之勾当的企业,但由于它的做法已成反面典型,所以定要为此付出沉重代价。在由弗兰克·丘奇参议员牵头组织、杰克·布卢姆具体执行的调查中,诺思罗普·格鲁曼公司(与洛克希德竞争的航空企业)的总裁宣称他亦受到洛克希德公司做法的影响,贿赂了多国公务员,其中包括一些欧洲国家的公务员。

  1975年8月15日,洛克希德公司丑闻被揭发的6个月前,弗兰克·丘奇参议员曾向参议院负责银行案件的同僚咨询过一些相关信息,此时他已对美国飞机制造商洛克希德公司在欧洲市场的所作所为有所怀疑。随即参议院就发现了洛克希德公司曾以向德国政党领袖行贿的手段,向联邦德国售出多架f-104战斗机。无独有偶,在意大利和荷兰,洛克希德公司也如法炮制。这一案件带来的恶劣影响已超出社会道德准则,舆论哗然,洛克希德公司的声誉也受到严重冲击,美国国会迫于压力,决定出手力挽狂澜。一波未平一波又起,很快,另一丑闻又占据了各大报纸的头条,即香蕉门事件,涉事企业向南美某个国家总统行贿,以求其尽可能少收取该企业的香蕉出口税。

  香蕉门:洪都拉斯总统发大财

  拉丁美洲是全世界最大的香蕉生产区域,而美国则是其最重要的买家。换言之,香蕉出口价格有任何波动,都会给美国进口商带来巨大影响。事情始于美国三家企业拒绝接受提高香蕉进口关税。香蕉出口国联盟负责协定和调整关税,该组织就像一个香蕉出口卡特尔。1974年,这个联盟的成员涵盖中美和南美多国,如哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜和巴拿马。联盟决定对每箱40斤香蕉收取1美元关税。这无疑会引起美国国内跨国公司的怨怼,它们威胁要撤出市场。掌握着生杀大权的生产国并不理会它们的抗议。然而,同年,洪都拉斯却通过了一项规定香蕉关税为每箱50美分的法律,不久后又毫无预兆地将其降至每箱25美分。

  美国当局对此表示极为惊讶,证券交易委员会对此展开了调查。戏剧性的突发事件为调查赢得了很多时间。1975年,美国三大进口企业之一的联合商标公司的总裁伊莱·m.布莱克自杀。通过调查他生前的举动,美国市场监管机构证券交易委员会很快就查清了为什么洪都拉斯的关税会突降。证券交易委员会调查发现,联合商标公司以250万美元贿赂了时任洪都拉斯总统奥斯瓦尔多·洛佩斯·阿雷利亚诺。250万美元对该公司来说着实是一笔巨款,但与回报相比还算值得,算下来这为该公司节约了750万美元。证券交易委员会的调查还显示,该公司向一位意大利高层官员行贿75万美元,以求阻止意大利降低进口价格。

  事实上,对于这种贿赂行为,证券交易委员会本可以睁一只眼闭一只眼,但让其感到困扰的是,这些钱并没有计入公司账目。在当时,美国法律并没有把贪腐行为定为一项罪行。相反,向持股人隐瞒各种信息司空见惯,即使是贿赂中间人这种重要信息。

  比起证券交易委员会的制裁惩罚,联合商标公司更担心这一事件对公司声誉的影响。也正因如此,科文顿与柏灵律师事务所负责该公司案件的律师们刻意接近美国国务院的斡旋人,让他们对证券交易委员会施压,把事态平息下来。他们的主要论据是,这一事件既有损涉事企业,又让美国在外交舞台上颜面无光。但这一做法并未奏效。1975年春天,媒体还是曝光了联合商标公司的这起丑闻。

  航空制造业和农业并非被腐败荼毒的两个特例行业。1977年9月,美国国会的一份报告显示,逾400家美国企业曾有可疑或非法的转账交易。“不少企业供认曾对外国政府领导人、政客或政党行贿,金额累计超过3亿美元。”报告表达了对丧失道德感的企业家们和这些让全体美国企业蒙羞的贪腐行为的惋惜。历史充满讽刺,调查显示,大部分涉事企业的贪腐行为都不是为了和外国企业竞争,其目标往往是本国的竞争者。总之,报告显示,这些经济把戏玷污了美国的国际形象。

  弗兰克·丘奇参议员也持有类似的观点,但比起美国老板的道德感和良知,他更担心美国的对外政策何去何从。“我们对公共良知或者私人道德感问题并不感兴趣。让我们备感焦虑的是美国的对外政策。”美国企业的贪腐行为演变成了关乎国家安全的大事。因此美国国会决定出手整顿秩序。但如何禁止这些不法行为呢?当时没有任何一条法律可以禁止这些贿赂行为,即使受贿的外国公务员触犯了他们国家的法律,美国司法也无权干涉。

  更何况,卷入丑闻的国家常常没有财力、物力进行调查或者组织证据,“对于这些国家来说,实施调查着实困难,因为它们掌握不了证据。我们有这些证据,但是不能展开调查,因为我们国家的法律并没有禁止这种行为”。在当时的美国,人们完全可以贪腐贿赂,只要他们把一切都放在明面上。只有一种例外是法律所禁止的:任何意图垄断市场的腐败行为。

  那么,仅仅呼吁广大企业家的良知和道德感就够了吗?参议员们持否定态度,他们担心如果坐视不管,这种行为会越发猖狂。为什么众多企业节衣缩食也要行贿呢?因为归根结底,它们并不会承受什么风险。微小的风险能换来巨大的利润,所得远偿所失。民主党参议员威廉·普罗克斯迈尔注意到,没有任何一个国家的领导人因此锒铛入狱,并且仅有三位企业主管因行贿被解雇。更糟糕的是,即使丑闻频出,像洛克希德这样的公司仍然在持续攫取利润。结论就是,要改变法律,并禁止对外国公职人员行贿。

  有了这样一部法律,参议员们才长舒一口气,美国在世界上的领导地位得以巩固,这部法律也在一定程度上成为美国企业的竞争优势。从此,企业只要展示其道德感,并且将专注度放在提高产品质量上就可以拿下合约。然而,凡事无绝对。如何保证在面对不服从美国法律的竞争者时,这个金科玉律仍然有效呢?办法只有一个,那就是让它们遵守相同的法律。

  美国希望其他国家也乖乖遵守它制定的规则。它甚至想帮这些国家借鉴自己的道路,尤其想将这套打击国际贸易合约缔结和谈判中的贪腐行为的体系推广出去。1977年,美国国会通过了一项有关规范打击多边贪腐行为的决议。20年后,这一目标达成了。经济合作与发展组织通过了一项打击对外国公职人员行贿的公约。

  先回到最初这一步:1977年美国通过了这部法律。参议员们纷纷思忖是将强制企业申报行贿金额这一举措写入法条,还是简单粗暴地明令禁止这种行为。当时美国政府采取了较温和的手段,其最大的顾虑就是,在美国境外无法搜集到足够多的证据。某些国家甚至会以危害国家利益和主权为由拒绝合作,还有一些国家会对制裁在其境内经济活动较为活跃的企业感到不满。

  1976年,由美国总统杰拉尔德·福特担任负责人、经济部长埃利奥特·理查森直接领导的立法工作小组正式组建,该小组的任务是推出一部约束性不那么强的法律。美国总统希望这部法律仅要求企业公开申报它们行贿的金额,违者将被追究民事和刑事责任。这一举措迫使企业必须要将情况告知其股东。这一法律的局限就是它的权限被严格限制住了,而且其执法范围只在美国本土。杰拉尔德·福特通过参与国际事务不断和美国的经济伙伴商谈共同遵守这一规则的可能性,并不断推广这一法律。

  福特最主要的反对者是民主党的吉米·卡特。卡特强烈反对这一法律,他认为总统的回应太软弱,对企业及其高层领导太过宽容。在1976年大选中,卡特作为竞选人猛烈抨击了福特的政策,甚至驳斥福特在某种意义上立法许可了腐败贿赂。卡特当选后就立刻摒弃了福特的计划,并将贪腐定罪量刑。美国国会议员们认为,“将贪腐贿赂定罪是抵制其不断蔓延的最有效方式,也是对企业的限制最少的做法”。

  1977年12月,联邦305号法案——《反海外腐败法》被表决通过,然而反对声却此起彼伏。这部法律最受人们质疑的地方是如何制裁发生在境外的违法行为,而且往往别的国家和美国的法律体系并不兼容。自《反海外腐败法》通过以来,如何进行域外管辖这一难题就摆在面前。时任总统卡特深知这一点,他呼吁国际社会携手合作,并推动其他多个国家在本国也通过类似的法律。即使这样,吉米·卡特依然听到了一些美国企业的怨言,它们认为市场中仍广泛存在着恶性竞争,外国竞争者依旧可以为所欲为、不受管辖。

  全世界范围推行《反海外腐败法》

  《反海外腐败法》全文有二十几页。它的执法范围包括外国公职人员、已注册证券发行人、有权限呈交各类报表的人、各类领导人、行政高层、证券发行人或股东的代表或为他们工作的人的腐败行为,以及上述人群以权谋私、渎职违纪、收受各种形式的贿赂,包括各种口头或书面约定承诺等,以操纵国际贸易或利用权力对公共代理人行使职权而构成恶劣影响或唆使其收受好处、违反其法律义务的,或协助证券发行人刻意为某一方占有或保留市场或协助某方占有市场的行为。

  《反海外腐败法》一出台便自带域外属性,无论是在哪里发生的案件,只要涉事企业或其旗下任何一家分公司(抑或仅有一个贸易办事处)与美国有某种联系,比如用美元进行交易等,美国司法部门就可以对其展开调查或实施制裁。

  哪怕其间的联系非常小,比如一封简单的电子邮件。2011年美国证券管理部门——证券交易委员会——和美国司法部联合向匈牙利电信公司开出一张数百万美元的罚单,其贪腐行为涉及该企业在马其顿和黑山的市场。匈牙利电信公司的母公司德国电信也因监管不力吃了罚单。与此同时,证券交易委员会还对匈牙利电信公司的三位前高管展开了调查,其中就包括公司的前任总裁埃莱克·施特劳布。这起案件和美国本土并无关联,但美国司法部却可以对这三位高管展开调查。为什么呢?因为其中一人使用在美国有服务器的电子邮箱发送了一封承认贪腐行为的邮件!2013年12月,美国纽约一法院判定证券交易委员会应用《反海外腐败法》对这三人展开调查是合法的。换句话说,只要使用了在美国有服务器的电子邮箱,美国司法部就可以摧毁一个企业,制裁它的高层管理者和雇员。

  美国司法部拥有了这个无懈可击的搜刮金钱的“武器”,使用它可以调查任何有财务腐败方面问题的外国企业,只要有一个模棱两可的罪名,就可以名正言顺地查阅企业母公司的所有加密账目,借以得知其子公司的经营状况。对财务腐败问题的调查会使罪名叠加,让罪行越发严重,如违犯《反海外腐败法》、违反财务规范(账目与记录)、违反内部管控规定等。罪名越多,涉事企业受到的惩罚就越重,对其声誉的影响也就越恶劣。

  主宰开头难

  吉米·卡特明白,推动《反海外腐败法》绝非易事。美国政府内部已将此问题置于最高优先级谈论数次,但无任何实质性结果。1975年,联合国通过3514号决议,意在打击所有违犯相关国家法律法规的腐败行为,美国力邀联合国成员国一起签署相关国际公约。联合国经济与社会理事会将相关公约整理成2041号决议,并于1976年8月5日通过了该项决议。该项决议提出,要组建一个世界贸易反腐败行为政府间工作小组。该小组组建三年后转变为“非法交易特别委员会”。非法交易特别委员会起草了一份计划书,旨在将企业视为法人追究刑事责任。美国大力倡议签订该计划书,但无功而返。1979年,非法交易特别委员会由于各方意见出现分歧而停摆。“尽管大家,特别是美国代表付出了诸多努力,但各方并未达成共识……”

  为什么会发生这样的反转呢?这一结果并不能归咎于诸多发展中国家,它们虽然没有直接对计划提出疑问,但也并未实质性地参与谈判。分歧主要源自西方阵营。法律和政治问题是阻碍协议达成的两大主要因素,发达国家将国家主权看得比什么都重。哪一方的司法审判权能更有效地展开调查、追踪案件并打击犯罪呢?域外管辖之争依然是大家关注的焦点。谁都不甘心屈从于一部外国的法律,让其来监视自己国家的企业。“关于司法上的问题,很多国家的代表表示,即使存在一个强有力的域外管辖机制,它也无法和本国法律相容。”大家已经开始惧怕美国会主导世界市场。

  美国人依然没有退让。他们通过国际商会从中斡旋,继续提倡这一主张。起初,国际商会组织了一项关于清查各国反腐败立法的国际调查。然后,它联络各个国家和企业,希望它们同意相关规定。很多跨国公司从中受到启发并制定了自己的内部战略方针。但也仅此而已。

  由于1979年联合国和国际商会的尝试接连失败,美国政府开始反思:是否要减轻对企业的约束,抑或是继续提升《反海外腐败法》在全世界的影响力?联邦检察官菲利普·海曼思考,究竟能否阻止美国企业出于抢占市场、击败本国竞争者的目的进行的贪腐行为,而放任它们在面对外国竞争者时这样做?《反海外腐败法》的管辖界限究竟在哪里?1988年,《反海外腐败法》的修正案允许在某一国家法律允许的情况下向该国公职人员馈送礼物和提供好处。美国的各大跨国公司认为这依然是对法律的粉饰,远不足以捍卫权益,它们呼吁要求统一法规。美国的游说人员便重新拿起他们的“魔法棒”,再次出山,准备为实现这一目标奔走造势。联合国这条路行不通,他们就决定从经济合作与发展组织入手,向其兜售他们的计划。

  经济合作与发展组织如法炮制《反海外腐败法》

  一场旷日持久的游说和司法外交拉锯战打响了。经济合作与发展组织终于在1997年12月17日通过了《反对在国际商务交易活动中行贿外国公职人员公约》(简称《反贿赂公约》),这部公约的条文几乎照搬了美国的《反海外腐败法》。“经济合作与发展组织的公约很明显至少在四点上借鉴了《反海外腐败法》”:在一定范围内允许外国公职人员收取酬劳;限制主动行贿(追查行贿人而非受贿人);为了维护市场公平,对不法行为实施一定惩戒(不可出于私人目的行贿,制裁为行贿而伪造或隐瞒账目和资产负债表的行为);允许跨国执法。

  公约第五条明确规定,签约国要积极参与案件调查,即使这样做会对其涉外政策有一定的影响。“对于贿赂外国公职人员的调查和审讯,会在各方都可以接受的规则和准则下进行,不受国家经济利益、与别国的关系或涉事自然人法人身份的影响。”

  美国的目的达到了:世界上绝大部分的经济主体都加入了美国的反腐败标准体系。“《反海外腐败法》的推动者们大喜过望,这部法律不仅直接影响了打击跨国腐败行为的国际公约和国家立法,如今还成功地使美国有权约束很多外国企业。”真是完美的一石二鸟:美国法律在世界范围推广开来,还将外国企业置于美国司法的审判台上。

  44个国家批准通过了经济合作与发展组织的《反贿赂公约》,其中有8个国家非该组织成员。该公约自1999年2月15日正式生效。这是否标志着美国司法开始对外国企业开枪了呢?从理论上讲,美国方面展开调查是完全合法的。但在最初,美国刻意有所收敛。两年后,2001年的“9·11”恐怖袭击导致一条新的战线被开辟,美国领导人把所有精力都放在打击恐怖主义上了。首先是军事打击,入侵阿富汗;然后是伊拉克战争。但美国也没有停下向经济领域进军的脚步。

  美国是如何做到的呢?切断恐怖主义组织的财源,打击腐败等一切疑似资助本·拉登及其他极端组织的肮脏交易。美国政府开始派出精锐力量追查这些款项的下落。美国中央情报局、国家安全局以及财政部工作人员变身为商业“特工”,他们的目标不只是企业、基金会或者近东和中东的非政府组织,他们的任务是扫描这个星球上经济领域发生的大事小情。在2000年初,各大银行和企业家进入了他们的雷达区。4年后,第一批案件结案送审,美国国库充盈了。罚款金额从每年1亿美元上涨至2010年全年超过18亿美元,直到2016年罚款金额从未回落至两亿美元。

  与此同时,支持经济合作与发展组织公约的队伍也不断壮大。20世纪90年代,一直回避该问题的欧洲委员会于1997年11月6日签署了一份决议,其中提出了打击腐败的20条准则,包括创建标准体系、监管机制和世界杯买球攻略的技术支持机制。同年,拉丁美洲加入经济合作与发展组织的34个国家中有33个联合签署了《美洲反腐败公约》,随后2003年非洲联盟也通过了《非洲联盟预防和打击腐败公约》。唯独亚洲缺席,没有签署该领域的区域联合公约。在20世纪70年代组织签约受挫后,联合国于2003年10月31日在墨西哥梅里达通过决议,签署《联合国反腐败公约》。该公约与之前已签署的公约相比并无太多变化,而签约国却增加到逾170个国家。该公约鼓励国家间相互协助调查,在司法方面给予便利。

责任编辑:昀舒
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