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朱锋、倪桂桦 :拜登政府对华战略竞争的态势与困境
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朱锋、倪桂桦 :拜登政府对华战略竞争的态势与困境-世界杯买球攻略

朱锋、倪桂桦 :拜登政府对华战略竞争的态势与困境
2022-01-24 14:05:45
来源:《亚太安全与海洋研究》 作者: 朱锋、倪桂桦
关键词:美国 中美关系 美国外交 点击: 次 我要评论
美国越是内部局势动荡和低迷,美国政界和战略界想要打压中国、所谓避免中国追 赶美国的迫切性就越强。拜登政府宣布的“对华战略竞争”,事实上是美国竭力 想要保持霸权优势、重新拉开对华力量差距而发动的战略攻势。中美关系还远 未进入“战略相持期”。

  拜登政府上台将满一年,其中国政策已基本清晰。尽管中国领导人多次语 重心长地做美国的工作,强调中美关系的稳定与发展不是可有可无的“选择题”, 而是事关两国人民与世界和平与繁荣历史走向的“必答题”,但拜登政府从维护 美国的霸权地位和利益出发,基于美国国内严峻的政治和社会对立与分裂、严峻的新冠疫情和高通货膨胀率等“内卷化”事实,试图将对华全面、深度对抗 和打压政策作为执政亮点,更想要通过对华强硬的“脱钩”政策,重新恢复美 国全球高技术制造业生产链和供应链上的中心地位。美国这么做,就是要实质 性削弱中国制造业升级和高技术进步,妄图重新拉开与中国的力量对比差距。

  美国以往的对华接触政策已被全面压制中国崛起的多头政策所取代,打击 中国的崛起势头和实力升级是美国必然的选择。①高科技研发和尖端制造业领域, 事实上已经成为美国对华“新遏制战略”的主战场。为了达到这一战略目的, 拜登政府强调当今世界的主要竞争是美西方民主国家和中国、俄罗斯为代表的 “异质”国家之间的较量,②不惜大肆“妖魔化”中国来为美国拉拢其盟友、伙 伴国家同组“抗中联盟”服务。与此同时,拜登在美国国内力主通过一系列立 法措施,改善基础设施、增加社会开支和呼吁“重建更美好世界”(b3w)等计 划,为美国的“再工业化”进程开路。

  拜登政府的对华政策已经具备了国内和国际协同共进、反华和遏华四面出 击 的 基 本 特 点 。这 正 是 拜 登 声 言 要 与 中 国 进 行 “ 极 限 竞 争 ”(extreme competition)的含义所在。对此,我们需要有准确、深入和客观的分析与判断。中美关系已经回不到过去。应对美国的多头出击、多元打压,中国必须思考和制定长远和战略性应对策略。

  一、拜登政府的中国战略:人权、安全、经济与科技“四管齐下”

  冷战结束以来,即便在对华接触时代,美国历届政府的中国政策无一例外都将 经济合作与“盯防中国”的国家安全利益并重。即便是 20 世纪 90 年代克林顿 重新给予中国贸易最惠国地位、欢迎中国“入世”、扩大美中经贸往来和接受中 国对美投资,中国也一直是美国出口控制清单上受到管控的第二严厉等级的国 家。禁止向中国出口军事技术和装备、禁止向中国出口军民两用技术,是美国 在对华接触政策始终贯彻的方针。③换句话来说,即便中美贸易和经济交往从20 世纪 90 年代末开始得到了迅速扩大和提升,中国始终是美国国家安全议程 上严厉盯防的对象,限制中国军备和战略竞争力的升级,始终是美国对华政策 的核心要素。

  除了对中国之外,到 90 年代中期,两个重要因素——对国际经济竞争中的 国家安全威胁以及确保美国霸权地位的追求——始终是推动美国政策制定者们 以整合经济与安全政策的方式对冷战后保持美国主导的单极结构的基本反应。① 经济安全在美国国家安全战略中的地位从来没有被忽视过。今天拜登政府对中 国的经济和高科技打压,是针对中国经济正当的商业竞争力,无限度地扩大对 经济和科技的“国家安全化”而采取的单边主义、霸凌主义做法。

  作为二战后就成为守成霸权国家的美国,经济安全历来是美国国家安全的 支柱性内容。爱德华·厄尔指出,经济与安全的关系“自民族国家的崛起、欧 洲文明的扩张、工业革命的爆发以及军事技术的稳步提升以来,就是治国之术 中最关键和吸引人的问题”②。冷战的终结,消弭了东西方国家之间的界线,全 球化加速推进,各国相互依存的程度不断加深,经济安全逐渐脱离军事安全成 为相对独立的领域并越发受到美国决策者们的重视,这在美国历任总统向国会 提交的《国家安全战略》中有着直观的反映。

  里根政府提出,美国“对国外供应来源的依赖在许多关键领域有所增加, 潜在的供应链脆弱性是个值得关注的问题”③。克林顿政府将经济与国家安全的 联系置于更高的位置,认为美国的“经济和安全的利益越来越无法分割:国内 的繁荣依赖于积极地参与国际事务。而在国外,美国的外交实力、维持一个无 与伦比的军事力量的能力、价值观的吸引力,都依赖于美国的经济实力”④。奥 巴马政府虽然经历了金融危机的冲击,但依然强调自由主义国际秩序,认为 “美国经济不仅是全球经济增长的引擎和国际体系的稳定源,也是我们军事实 力和外交影响力的关键指标,强大的经济结合美国在国际金融体系中的显著地位,将有力提升国家安全”①。

  2017 年上台的特朗普政府,从共和党右翼的民粹主义、白人至上主义和美 国例外主义的价值体系出发,追求“美国优先”的内外政策,对美国传统的自 由国际主义外交带来了颠覆性的冲击。特朗普政府强调:“经济安全是国家安全 的重要组成部分,经济权术也成为国家外交手段的重要一环。”②拜登执政后, 强调美国要重回“世界领袖地位”,试图改变特朗普政府给世界带来的美国外交 出现单边主义和新孤立主义的消极印象。但拜登政府继承了特朗普政府所强调 的美国国家安全面对中国崛起,需要全面重回“国家中心主义”的争斗模式, 拜登上任伊始就清晰地表明,经济安全就是国家安全,“应当打破传统上国内外 政策以及国家安全、经济安全、卫生安全、环境安全之间的界线来应对当前新 形势”。③

  美国国家安全战略的演进,既是华盛顿对自身内外形势变化的认知,也是 美国霸权护持战略的重心,更决定了美国对中美经贸关系的再定位——从双边 关系的压舱石,演变成美国国家安全的“直接威胁”。面对崛起势头强劲的中国, 美国对中国出现了历史性的“再定义”——一个开始强大的中国就是“有意” 挑战现行国际秩序,并和美国争夺国际事务主导权的“异质”国家。从奥巴马 执政后期,美国国内就开始质疑并反思美国对华政策。特朗普上台后,正式将 中国定性为“修正主义国家”和主要的“战略竞争对手”。④特朗普政府的国家 安全战略报告指出:“国与国之间的战略竞争,已经取代恐怖主义成为美国国家 安全的主要关切。”⑤拜登政府更是明确提出:“中国是唯一能够综合运用其经济、 外交、军事和技术力量,对当前稳定、开放的国际体系造成持续威胁的战略竞 争对手。”⑥“应对中国挑战”成为美国政界和学术界涵盖左、中、右的基本共 识。

  拜登政府对华战略竞争的“四管其下”,正是美国意识到了中美经贸关系作 为世界上最大的贸易伙伴以及今天从东亚到欧洲对中国巨大的贸易依赖的事实, 企图重新从美国国家安全利益优先的战略出发,限制和缩小美国、欧洲和东亚 盟国对中国的商业依赖,试图在对华战略对抗中降低经济代价、抑制中国工业 和高科技崛起的势头。为此,拜登政府的对华“战略竞争”一方面以意识形态 划线和组织地缘政治的“团团伙伙”,另一方面则同时从地缘经济与地缘科技分 裂和制造对立入手,从人权、安全、经贸、科技这“四大领域”同时打压中国, 为美国持续性地孤立和遏制中国的地缘战略谋篇布局。

  高科技竞争的跨空间性改变了大国竞争的传统地缘模式,抢占战略要地的 重要性大幅下降,军事占领原材料产地的行动日益变得得不偿失;高科技提升 了远程兵力投放能力和远程军事打击能力,使地域争夺变得不再必要。冷战期 间美苏在第三世界的地理争夺模式在当代失去了意义。①与冷战期间美苏竞争不 同的是,当前中美之间的竞争需要置于“第四次工业革命”的背景下加以考量。克劳斯·施瓦布指出,所有新技术如人工智能(ai)、机器人、物联网、自动驾 驶、3d 打印、纳米技术、生物技术、材料科学、储能器、量子计算等共同推动 了所谓的“第四次工业革命”,将成为新时代大国竞争的关键因素。② 当前中美 之间的竞争,是在安全和经济领域多维一体的全面竞争。高科技作为链接安全 与经济两个领域的关键环节,正成为中美之间大国竞争的主要场域,争夺高科 技领域的主导地位成为当前中美竞争的重心。

  首先,高科技和尖端制造业已经成为大国战略能力建设的核心驱动力。肯 尼思·沃尔兹指出,美苏冷战期间的军备竞赛,就是“最大规模的利用处于科 技前沿的军事技术以拉开和对手的差距,而这些现代化的武器体系提升了其他 国家跻身超级大国俱乐部的门槛,无法接近美苏的技术研发水平,中等强国也 将持续处于落后状态”。③以推动军事技术的迭代更新赢得军事实力上的优势地 位,是冷战期间美苏竞争的内在驱动力。随着苏联在 20 世纪 80 年代日渐式微, 其在科技领域对美国不再具有挑战能力,而有能力在科技领域挑战美国的日本又是美国坚定的盟友,不构成安全上的威胁。①进入 90 年代,互联网经济的繁 荣和苏东剧变,客观上促进了全球化的加速发展,也带来了新兴技术的全球扩 散:借助二战后形成的国际贸易体系和全球产业分工体系,新兴技术在全球范 围内的产业转移中逐步扩散至世界各国,这也深刻地改变了大国战略竞争的内 在驱动力。

  与美苏争霸不同之处在于,中美之间的大国竞争更多的是侧重于利用高科 技来发展本国经济赢得经济实力而非军事实力上的优势地位,以争夺经济上的 领导地位。②同时,高科技也在不断推动军事装备的升级进而影响中美之间的实 力对比:中国在高科技领域的长足进步不仅带动了相关行业的发展,缩短了与 美国的差距,也借助科技的进步实现了军队装备的现代化升级,具备了在亚太 地区威胁美国霸权的能力。高科技在经济与安全领域的双重角色,使其成为当 今大国战略力量的核心和内在驱动力。

  其次,拜登政府的政策和战略精英很清楚,不在高科技和产业链上逐步的 “去中国化”,美国将不得不始终承担对华战略对抗的高昂成本。当前中美之间的战略竞争,除了台海、南海和东海“三海联动”紧张局势 和美国加强对华军事施压之外,集中在经济和科技领域的开放与合作还是闭锁 与脱钩之争。特朗普政府遏制中国崛起的手段,集中表现为美国单方面依仗自 己的优势地位对华实施贸易霸凌主义的贸易战、制裁华为等中国高科技公司, 无视世界贸易组织规约和相关的国际规范限制,力图实现经济与科技上的对华 全面压制。但特朗普政府在采取对华强硬政策的同时,却疏远盟友、从国际组 织中“退群”,因而也被批评为其对华政策更多的是一种态度而非战略。③ 拜登 上台后,美国对华战略竞争政策将美中关系定位为“竞争性相互依存”关系, 重在拉拢组织其盟友和伙伴国家建立“抗中联盟”。④拜登政府不仅肆意对中国 进行人权攻击,更把中国的经贸开放政策定义为“具有侵略性、强制性的滥用经济权术行为”,是对“知识产权和全球治理”的破坏。与此同时,在符合美国 利益的情况下又要中国在气候变化、核军控等问题上加强与美合作。拜登的与 中国“战略竞争”政策,强调国内加大基础设施改善、扩大社会性支出和重建 美国高科技产业经济等“重建更美好世界”国内经济再增长计划,辅之以联合 盟友与伙伴、更新在国际组织中的角色、挽回特朗普损害后的美国国际声誉等 做法,试图全面巩固和扩大美国的对华战略优势。①

  基于这样的战略意图,拜登政府在政治上,以意识形态为抓手,在国内凝 聚共识力促形成“府会协同”的政策体系,在国外打造“民主国家同盟”共同 对抗“异质”的中国;在经济上,通过加大对国内基建及关键行业的投资来提 升国内经济竞争力,以“小院高墙”的方式加大对核心科技的保护,拉开与中 国的技术差距,以维持对中国的长期竞争优势;在军事上,巩固并扩张美国在 印太地区的盟友体系,充分利用美日、美韩双边同盟,升级美日印澳“四边机 制”、激活“五眼联盟”的情报分享功能,以打造围堵中国的包围圈;在经济与 安全交融领域,理顺行政部门制裁的法理依据、协同国会立法,以切断中国军 民融合发展路径为手段阻遏中国的军事科技进步和军队现代化升级。这一系列 的布局中,在高科技领域对中国进行全面遏制成为拜登政府中国政策的重心。

  二、拜登政府对华打压政策的基本做法

  拜登政府上台以来,利用人权、安全借口,在对未来全球产业发展具有核 心意义的 5g、芯片、电动汽车、可再生能源技术和产品等方面继续实施对华 “脱钩”战略,以保障拜登上台后力推的产业政策、绿色经济政策在美国重新 崛起,并保障其在全球制造业布局中的优势地位。②为此,拜登力图通过国会构 建制度化的对华竞争政策体系,同时联合盟友共同遏制中国,以“极限竞争” 的思维在科技领域与中国展开战略竞争。

  第一,打造“府会协同”的强硬反华立法体系,在美国对华人权抹黑等基 调下不断推出限制甚至禁止美中正常商业、投资、科技与教育交流的相关项目, 并通过各种立法措施在美国的政府与社会体制内大力压缩两国已经形成的交流和联系。当前民主党在参众两院均是多数党,2022 年国会中期选举之前是拜登政府 的执政计划不断获得立法批准和支持的窗口期。拜登政府努力以跨党派议案的 形式团结国会两院多数议员,以构建对华高科技打压、限制两国正常交往和实 现对华关系中过度“国家安全化”的制度体系。美国参议院于 2021 年 6 月 8 日 以 68 票对 32 票通过了《2021 年美国创新和竞争法案》(the united states innovation and competition act of 2021,usica)。这部罕见的针对性极强的议 案,旨在扩大对产业和科技的投资以应对中国的挑战。拜登称赞这是跨党派努 力的结果,usica 也包含了其“美国工作计划”(american jobs plan)的主要 内容。①同年 8 月 10 日,经过两党的数月谈判,《基础设施投资和就业法案》 (infrastructure investment and jobs act)在参议院以 69 票对 30 票获得通过,拜 登指出伴随着其“重建更美好世界”的推进,该基建投资计划将在未来十年里 每年提供大约 200 万个就业机会。②为减少阻力,拜登不惜将法案投资重点放在 了共和党更看重的核心基础设施领域,而相应地减少了民主党更关注的气候变 化 、种族平等以及医疗等领域的投资。

  打造“府会协同”的政策体系,是拜登政府对华科技竞争长期化、制度化 的重要手段。拜登政府推出的基建法案与创新政策是相辅相成、相互促进的, 因为制造业的发展离不开完善、发达的基础设施网络,创新政策不仅可以推动 经济发展、创造就业岗位,也有助于遏制中国在核心科技领域的发展势头,从 而在中长期战略竞争的过程中不断提升美国的科技和产业的内在竞争力。

  第二,组建科技领域“民主国家同盟”,试图在产业链、供应链领域内联 合更多的国家建立起直接针对中国的“小院高墙”。拜登重视其盟友体系在遏制中国方面的战略意义,指出加拿大、墨西哥、 英国、德国、法国、北约、日本、韩国和澳大利亚这些盟友是“美国最重要的 资产”。③在慕尼黑安全会议上,拜登称,必须做好与中国进行长期战略竞争的准备,这需要依靠过去 70 年里美国与欧洲及印太地区的盟友共同塑造的全球体 系。① 拜登政府寄希望于在国内大力投资创新以及基础设施振兴关键性产业的 同时,以“民主”和“人权”为旗帜构建针对中国的所谓“民主国家同盟”。“民主十国”(d-10)便是典例:以 g7 为主体,联合欧盟、澳大利亚和韩国构 成战略上志同道合、具有全球影响力的国家组合,抵抗来自中俄的挑战,形成 技术倡议以发展先进技术的常规标准和更有弹性的供应链,提供重建自由公正 贸易的渠道以及提出升级绿色技术的气候倡议。② 拜登政府推动“价值观外交”, 是其多边主义外交战略的重要实践,而在科技领域串联起所谓的“民主同盟” 共同对抗“异质”中国,实质上是力图挤压中国在科技领域的发展空间,拉开 中国与美国之间的技术差距,遏制中国在高科技领域的崛起势头。

  美日印澳“四边安全机制”(quadrilateral security dialogue,quad)在拜 登政府上台后还新增了气候变化、疫苗、前沿技术和基础设施等合作议题。[③] 这意味着拜登政府的印太战略不仅有地缘政治结盟态势和打造军事上的“抗中 联盟”,更企图建立地缘经济和地缘科技的“抗中联盟”。2021 年 9 月 24 日,美 日印澳四国元首首次在华盛顿召开线下会议,除了聚焦疫情、基建、气候、教 育等传统议题外,还将议题范围扩展到了新兴技术、网络安全和太空领域,其 中,关于技术领域的合作,明确提出将发布一个四国共同声明,宣布成立技术 标准联络组、启动半导体供应链倡议、支持 5g 部署和多元化、监控生物技术 扫描。④ “四边机制”功能扩张,是拜登政府拓展技术同盟边界、对中国形成 更全面的技术和高科技产业“防火墙”的结果,更是美国对华科技战的新手法。

  2021 年 9 月 29 日,美国和欧盟宣布成立美欧贸易与技术委员会(ttc), 该委员会将成立十个工作组,在技术标准、清洁技术、供应链安全、icts 竞争 力、数据治理和技术平台、不正当使用技术威胁安全和人权、出口管制、投资审查、促进中小企业获取数字工具、全球贸易挑战等领域加强美欧之间的合作。① 由于特朗普对华贸易战收效甚微,签订的第一阶段经贸协议受疫情影响并未 得到较好的执行,而法国、德国和其他欧盟国家也避免与中国发起一场全面的 “新冷战”。拜登政府联合欧盟成立 ttc,旨在缩小打击范围、挑选具有战略 意义的关键领域,联合盟友共同应对“未点名”的对手——中国。美国不仅拉拢欧洲,更在亚太兴风作浪。2021 年 10 月 27 日,拜登在东亚 峰会上提出了“印太经济框架”倡议,宣布美国与世界杯买球攻略的合作伙伴将在该框架下制定 贸易便利化、数字经济和技术标准、供应链弹性、低碳和清洁能源、基础设施、 劳工标准和其他有共同利益领域内的共同目标。拜登在东亚峰会上并未详细阐 述“印太经济框架”倡议的具体内容和目标,但随后两个月时间内,国务卿布 林肯、商务部长雷蒙多等高官赴日本、韩国以及东南亚国家的访问进程中不时 透露出有关该框架的新信息。尽管“印太经济框架”倡议的细节尚未完全公开, 但该倡议揭示出了拜登政府版的“印太战略”开始明显增加了经济和科技筹码, 是美国试图借助盟友、伙伴的力量削弱和打压中国在亚太经济中现有地位的地 缘经济手法。

  第三,肆意践踏国际准则,以美国国内法为核心全面升级对华科技战、企 业战、金融战和文教战。拜登政府在科技领域与中国进行“极限竞争”的基本手法,是试图全面禁 止高科技领域中美原本正常的接触和交流,延续特朗普政府过度的“安全化” 思维模式,尤其是对与中国军方有联系与合作的企业、研究机构和高等院校, 采取了疯狂的“封杀政策”。拜登执政后将“军事终端用户”清单制定权限由商 务部和国防部共管转移至财政部,由财政部海外资产控制办公室(foreign assets control, ofac)负责“中国军工复合体”清单(non-sdn chinese military-industry complex companies list, ns-cmic list)的动态调整。此举有 助于理顺清单出台的法理依据。此前该清单的法理依据,部分来源于总统行政 令,部分来源于国会立法,令出多头,如今统一依据《美国联邦法规》由ofac 执行。①

  与此同时,美国商务部新推出的“实体清单”,以所谓新疆地区 人权问题以及“涉军”为由,对中国企业进行制裁。由“中国军工复合体”清 单和“实体清单”的调整动态来看,拜登政府在延续特朗普政府对华制裁思维 的同时,也在努力减少制裁清单的随意性,增强政策的连贯性,做到“师出有 名”,强化清单推出的法理依据。

  与此同时,拜登政府全面阻碍甚至断绝两国之间的科技文化和教育交流。 2020 年 5 月 29 日,特朗普政府以中国留学生窃取美国敏感技术用以推动中国军 队现代化为由,推出一项行政令,暂停中国留学生和研究人员入境。②同时,将 “国防七子”③列入实体清单,军工院校出身的中国留学生与研究人员成“重灾 区”。拜登政府延续了这一政策并作为钳制中国科技发展的重要手段:从同年 5 月 4 日美国大使馆重启签证申请审批,到 6 月中旬超过 500 个中国学生的留学 签证申请被拒。由签证受阻的学生群体分布来看,有以下几个特点:出身军工 院校、受中国国家留学基金委员会资助,以及研究领域涉及到敏感技术行业如 量子计算、大数据、半导体、生物技术、5g、核技术、空间技术和 ai 等先进 的前沿技术领域。④

  阻碍和全面限制理工科专业的中美正常教育和科研交流,是特朗普政府对 华科技战的重要举措之一,但由于新冠肺炎疫情的阻碍,这些政策的效力在拜 登政府时期才得以发挥实质性的影响。美国高校在前沿科技领域的科研水平、 培养体系都是全球领先的,拜登此举无疑是意图从基础科研和人才培养的层面 对中国进行“釜底抽薪”以弱化中国的科研潜力。

  第四,拜登政府企图将中国“边缘化”,强势推进技术标准的全球制定权, 以此来进一步限制中国高科技产业创新的发展。特朗普政府认定,中国政府和企业合作争夺国际市场的主导权、拓展在国际机构和行业组织的影响力,以冷战思维看待正常的市场行为,必然导致其以 敌对心态看待中国企业在制定技术标准方面的成就:华为代表中国企业在 5g 领域所达到的技术巅峰,除了抢占发达国家企业的市场份额外,更重要的是掌 握了该领域部分技术标准制定权,引起了特朗普政府的疯狂打压。拜登上台后 在接受哥伦比亚广播公司的专访中提出,将专注国际规则,与中国进行“极限 竞争”。①在国际技术标准制定权的争夺方面,拜登政府一方面保留了特朗普推 出的“安全清单”,继续破坏华为等中国高科技企业的全球供应链;另一方面, 在慕尼黑安全会议上号召美欧合作在网络空间、ai、生物技术领域共同塑造先 进技术和行为规范的行业规则。②在美欧峰会上,拜登充分利用多边和双边对话 机制,修复并强化跨大西洋关系,主张建立一个高水平的美欧贸易与技术委员 会在诸如 ai、物联网和其他新兴技术的国际标准制定上加强协调。③

  技术标准是行业发展的基础性架构,直接影响到企业在产业链、价值链中 的地位,掌握国际标准制定权就是掌握一个行业的制高点和国际话语权,有着 极为重要的经济利益和战略意义。拜登政府联合盟友争夺标准制定权,有助于 西方发达国家维护自身在全球产业分工体系的地位,以达到将中国高科技企业 规锁在全球价值链中低端的战略目的,维护美国的技术霸权。

  第五,拜登政府上台以来,在台湾问题上持续挑战一个中国政策的底线, 拉拢北约国家介入南海争议,大力加强在西太平洋的军事存在力度,军事上威 慑与遏制中国的态势日趋明显。尤为值得注意的是,美国正在不断使出美苏冷 战时期的战略筹码,甚至增加印太战略的地缘经济内涵以制造亚太地区地缘政 治和地缘经济的双重分裂。这已经成为美国当前嘴上说反对“新冷战”、但事实 是在行动上准备展开对华“新冷战”的显著标志。2021 年 9 月,美国与澳大利亚、英国签署三边安全伙伴关系条约(aukus),承诺为澳大利亚建造和装备核动力潜艇舰队 。①aukus 意味着提 升澳大利亚军事能力以制衡中国在印太地区军事力量的崛起。缔结 aukus 的 协议是美国将亚太地区作为与中国进行“新冷战”的核心区域的重要标志。美 苏冷战期间,美国组建了美澳新三边机制(anzus),其目的就是防御“共产主 义威胁”。② aukus 协议的签署,意味着美国试图重拾其冷战时的战略资产来 遏制中国。拜登政府竭力推进的美日印澳四边机制更是试图在亚太地区打造亚 洲版的北约,将美国主导的双边同盟扩大到所谓联合抗中的多边军事同盟体系。

  尽管拜登政府的印太战略报告仍未出台,但其印太战略必然是特朗普时代 的印太战略的增强版。其核心内容不仅有增加“印太威慑倡议”这样将中国作 为全球安全战略盯防重点的内容,有拉拢欧盟和北约成员国介入南海等地区安 全热点的外交和军事行动,更有试图重新夺回美国在亚太地区商贸关系的主导 权、降低地区内国家对华经济依赖、从而迫使更多的国家在美中之间“选边” 的地缘经济竞争手法。

责任编辑:昀舒
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朱锋、倪桂桦 :拜登政府对华战略竞争的态势与困境

朱锋、倪桂桦 :拜登政府对华战略竞争的态势与困境

2022-01-24 14:05:45
来源:《亚太安全与海洋研究》 作者: 朱锋、倪桂桦
美国越是内部局势动荡和低迷,美国政界和战略界想要打压中国、所谓避免中国追 赶美国的迫切性就越强。拜登政府宣布的“对华战略竞争”,事实上是美国竭力 想要保持霸权优势、重新拉开对华力量差距而发动的战略攻势。中美关系还远 未进入“战略相持期”。

  拜登政府上台将满一年,其中国政策已基本清晰。尽管中国领导人多次语 重心长地做美国的工作,强调中美关系的稳定与发展不是可有可无的“选择题”, 而是事关两国人民与世界和平与繁荣历史走向的“必答题”,但拜登政府从维护 美国的霸权地位和利益出发,基于美国国内严峻的政治和社会对立与分裂、严峻的新冠疫情和高通货膨胀率等“内卷化”事实,试图将对华全面、深度对抗 和打压政策作为执政亮点,更想要通过对华强硬的“脱钩”政策,重新恢复美 国全球高技术制造业生产链和供应链上的中心地位。美国这么做,就是要实质 性削弱中国制造业升级和高技术进步,妄图重新拉开与中国的力量对比差距。

  美国以往的对华接触政策已被全面压制中国崛起的多头政策所取代,打击 中国的崛起势头和实力升级是美国必然的选择。①高科技研发和尖端制造业领域, 事实上已经成为美国对华“新遏制战略”的主战场。为了达到这一战略目的, 拜登政府强调当今世界的主要竞争是美西方民主国家和中国、俄罗斯为代表的 “异质”国家之间的较量,②不惜大肆“妖魔化”中国来为美国拉拢其盟友、伙 伴国家同组“抗中联盟”服务。与此同时,拜登在美国国内力主通过一系列立 法措施,改善基础设施、增加社会开支和呼吁“重建更美好世界”(b3w)等计 划,为美国的“再工业化”进程开路。

  拜登政府的对华政策已经具备了国内和国际协同共进、反华和遏华四面出 击 的 基 本 特 点 。这 正 是 拜 登 声 言 要 与 中 国 进 行 “ 极 限 竞 争 ”(extreme competition)的含义所在。对此,我们需要有准确、深入和客观的分析与判断。中美关系已经回不到过去。应对美国的多头出击、多元打压,中国必须思考和制定长远和战略性应对策略。

  一、拜登政府的中国战略:人权、安全、经济与科技“四管齐下”

  冷战结束以来,即便在对华接触时代,美国历届政府的中国政策无一例外都将 经济合作与“盯防中国”的国家安全利益并重。即便是 20 世纪 90 年代克林顿 重新给予中国贸易最惠国地位、欢迎中国“入世”、扩大美中经贸往来和接受中 国对美投资,中国也一直是美国出口控制清单上受到管控的第二严厉等级的国 家。禁止向中国出口军事技术和装备、禁止向中国出口军民两用技术,是美国 在对华接触政策始终贯彻的方针。③换句话来说,即便中美贸易和经济交往从20 世纪 90 年代末开始得到了迅速扩大和提升,中国始终是美国国家安全议程 上严厉盯防的对象,限制中国军备和战略竞争力的升级,始终是美国对华政策 的核心要素。

  除了对中国之外,到 90 年代中期,两个重要因素——对国际经济竞争中的 国家安全威胁以及确保美国霸权地位的追求——始终是推动美国政策制定者们 以整合经济与安全政策的方式对冷战后保持美国主导的单极结构的基本反应。① 经济安全在美国国家安全战略中的地位从来没有被忽视过。今天拜登政府对中 国的经济和高科技打压,是针对中国经济正当的商业竞争力,无限度地扩大对 经济和科技的“国家安全化”而采取的单边主义、霸凌主义做法。

  作为二战后就成为守成霸权国家的美国,经济安全历来是美国国家安全的 支柱性内容。爱德华·厄尔指出,经济与安全的关系“自民族国家的崛起、欧 洲文明的扩张、工业革命的爆发以及军事技术的稳步提升以来,就是治国之术 中最关键和吸引人的问题”②。冷战的终结,消弭了东西方国家之间的界线,全 球化加速推进,各国相互依存的程度不断加深,经济安全逐渐脱离军事安全成 为相对独立的领域并越发受到美国决策者们的重视,这在美国历任总统向国会 提交的《国家安全战略》中有着直观的反映。

  里根政府提出,美国“对国外供应来源的依赖在许多关键领域有所增加, 潜在的供应链脆弱性是个值得关注的问题”③。克林顿政府将经济与国家安全的 联系置于更高的位置,认为美国的“经济和安全的利益越来越无法分割:国内 的繁荣依赖于积极地参与国际事务。而在国外,美国的外交实力、维持一个无 与伦比的军事力量的能力、价值观的吸引力,都依赖于美国的经济实力”④。奥 巴马政府虽然经历了金融危机的冲击,但依然强调自由主义国际秩序,认为 “美国经济不仅是全球经济增长的引擎和国际体系的稳定源,也是我们军事实 力和外交影响力的关键指标,强大的经济结合美国在国际金融体系中的显著地位,将有力提升国家安全”①。

  2017 年上台的特朗普政府,从共和党右翼的民粹主义、白人至上主义和美 国例外主义的价值体系出发,追求“美国优先”的内外政策,对美国传统的自 由国际主义外交带来了颠覆性的冲击。特朗普政府强调:“经济安全是国家安全 的重要组成部分,经济权术也成为国家外交手段的重要一环。”②拜登执政后, 强调美国要重回“世界领袖地位”,试图改变特朗普政府给世界带来的美国外交 出现单边主义和新孤立主义的消极印象。但拜登政府继承了特朗普政府所强调 的美国国家安全面对中国崛起,需要全面重回“国家中心主义”的争斗模式, 拜登上任伊始就清晰地表明,经济安全就是国家安全,“应当打破传统上国内外 政策以及国家安全、经济安全、卫生安全、环境安全之间的界线来应对当前新 形势”。③

  美国国家安全战略的演进,既是华盛顿对自身内外形势变化的认知,也是 美国霸权护持战略的重心,更决定了美国对中美经贸关系的再定位——从双边 关系的压舱石,演变成美国国家安全的“直接威胁”。面对崛起势头强劲的中国, 美国对中国出现了历史性的“再定义”——一个开始强大的中国就是“有意” 挑战现行国际秩序,并和美国争夺国际事务主导权的“异质”国家。从奥巴马 执政后期,美国国内就开始质疑并反思美国对华政策。特朗普上台后,正式将 中国定性为“修正主义国家”和主要的“战略竞争对手”。④特朗普政府的国家 安全战略报告指出:“国与国之间的战略竞争,已经取代恐怖主义成为美国国家 安全的主要关切。”⑤拜登政府更是明确提出:“中国是唯一能够综合运用其经济、 外交、军事和技术力量,对当前稳定、开放的国际体系造成持续威胁的战略竞 争对手。”⑥“应对中国挑战”成为美国政界和学术界涵盖左、中、右的基本共 识。

  拜登政府对华战略竞争的“四管其下”,正是美国意识到了中美经贸关系作 为世界上最大的贸易伙伴以及今天从东亚到欧洲对中国巨大的贸易依赖的事实, 企图重新从美国国家安全利益优先的战略出发,限制和缩小美国、欧洲和东亚 盟国对中国的商业依赖,试图在对华战略对抗中降低经济代价、抑制中国工业 和高科技崛起的势头。为此,拜登政府的对华“战略竞争”一方面以意识形态 划线和组织地缘政治的“团团伙伙”,另一方面则同时从地缘经济与地缘科技分 裂和制造对立入手,从人权、安全、经贸、科技这“四大领域”同时打压中国, 为美国持续性地孤立和遏制中国的地缘战略谋篇布局。

  高科技竞争的跨空间性改变了大国竞争的传统地缘模式,抢占战略要地的 重要性大幅下降,军事占领原材料产地的行动日益变得得不偿失;高科技提升 了远程兵力投放能力和远程军事打击能力,使地域争夺变得不再必要。冷战期 间美苏在第三世界的地理争夺模式在当代失去了意义。①与冷战期间美苏竞争不 同的是,当前中美之间的竞争需要置于“第四次工业革命”的背景下加以考量。克劳斯·施瓦布指出,所有新技术如人工智能(ai)、机器人、物联网、自动驾 驶、3d 打印、纳米技术、生物技术、材料科学、储能器、量子计算等共同推动 了所谓的“第四次工业革命”,将成为新时代大国竞争的关键因素。② 当前中美 之间的竞争,是在安全和经济领域多维一体的全面竞争。高科技作为链接安全 与经济两个领域的关键环节,正成为中美之间大国竞争的主要场域,争夺高科 技领域的主导地位成为当前中美竞争的重心。

  首先,高科技和尖端制造业已经成为大国战略能力建设的核心驱动力。肯 尼思·沃尔兹指出,美苏冷战期间的军备竞赛,就是“最大规模的利用处于科 技前沿的军事技术以拉开和对手的差距,而这些现代化的武器体系提升了其他 国家跻身超级大国俱乐部的门槛,无法接近美苏的技术研发水平,中等强国也 将持续处于落后状态”。③以推动军事技术的迭代更新赢得军事实力上的优势地 位,是冷战期间美苏竞争的内在驱动力。随着苏联在 20 世纪 80 年代日渐式微, 其在科技领域对美国不再具有挑战能力,而有能力在科技领域挑战美国的日本又是美国坚定的盟友,不构成安全上的威胁。①进入 90 年代,互联网经济的繁 荣和苏东剧变,客观上促进了全球化的加速发展,也带来了新兴技术的全球扩 散:借助二战后形成的国际贸易体系和全球产业分工体系,新兴技术在全球范 围内的产业转移中逐步扩散至世界各国,这也深刻地改变了大国战略竞争的内 在驱动力。

  与美苏争霸不同之处在于,中美之间的大国竞争更多的是侧重于利用高科 技来发展本国经济赢得经济实力而非军事实力上的优势地位,以争夺经济上的 领导地位。②同时,高科技也在不断推动军事装备的升级进而影响中美之间的实 力对比:中国在高科技领域的长足进步不仅带动了相关行业的发展,缩短了与 美国的差距,也借助科技的进步实现了军队装备的现代化升级,具备了在亚太 地区威胁美国霸权的能力。高科技在经济与安全领域的双重角色,使其成为当 今大国战略力量的核心和内在驱动力。

  其次,拜登政府的政策和战略精英很清楚,不在高科技和产业链上逐步的 “去中国化”,美国将不得不始终承担对华战略对抗的高昂成本。当前中美之间的战略竞争,除了台海、南海和东海“三海联动”紧张局势 和美国加强对华军事施压之外,集中在经济和科技领域的开放与合作还是闭锁 与脱钩之争。特朗普政府遏制中国崛起的手段,集中表现为美国单方面依仗自 己的优势地位对华实施贸易霸凌主义的贸易战、制裁华为等中国高科技公司, 无视世界贸易组织规约和相关的国际规范限制,力图实现经济与科技上的对华 全面压制。但特朗普政府在采取对华强硬政策的同时,却疏远盟友、从国际组 织中“退群”,因而也被批评为其对华政策更多的是一种态度而非战略。③ 拜登 上台后,美国对华战略竞争政策将美中关系定位为“竞争性相互依存”关系, 重在拉拢组织其盟友和伙伴国家建立“抗中联盟”。④拜登政府不仅肆意对中国 进行人权攻击,更把中国的经贸开放政策定义为“具有侵略性、强制性的滥用经济权术行为”,是对“知识产权和全球治理”的破坏。与此同时,在符合美国 利益的情况下又要中国在气候变化、核军控等问题上加强与美合作。拜登的与 中国“战略竞争”政策,强调国内加大基础设施改善、扩大社会性支出和重建 美国高科技产业经济等“重建更美好世界”国内经济再增长计划,辅之以联合 盟友与伙伴、更新在国际组织中的角色、挽回特朗普损害后的美国国际声誉等 做法,试图全面巩固和扩大美国的对华战略优势。①

  基于这样的战略意图,拜登政府在政治上,以意识形态为抓手,在国内凝 聚共识力促形成“府会协同”的政策体系,在国外打造“民主国家同盟”共同 对抗“异质”的中国;在经济上,通过加大对国内基建及关键行业的投资来提 升国内经济竞争力,以“小院高墙”的方式加大对核心科技的保护,拉开与中 国的技术差距,以维持对中国的长期竞争优势;在军事上,巩固并扩张美国在 印太地区的盟友体系,充分利用美日、美韩双边同盟,升级美日印澳“四边机 制”、激活“五眼联盟”的情报分享功能,以打造围堵中国的包围圈;在经济与 安全交融领域,理顺行政部门制裁的法理依据、协同国会立法,以切断中国军 民融合发展路径为手段阻遏中国的军事科技进步和军队现代化升级。这一系列 的布局中,在高科技领域对中国进行全面遏制成为拜登政府中国政策的重心。

  二、拜登政府对华打压政策的基本做法

  拜登政府上台以来,利用人权、安全借口,在对未来全球产业发展具有核 心意义的 5g、芯片、电动汽车、可再生能源技术和产品等方面继续实施对华 “脱钩”战略,以保障拜登上台后力推的产业政策、绿色经济政策在美国重新 崛起,并保障其在全球制造业布局中的优势地位。②为此,拜登力图通过国会构 建制度化的对华竞争政策体系,同时联合盟友共同遏制中国,以“极限竞争” 的思维在科技领域与中国展开战略竞争。

  第一,打造“府会协同”的强硬反华立法体系,在美国对华人权抹黑等基 调下不断推出限制甚至禁止美中正常商业、投资、科技与教育交流的相关项目, 并通过各种立法措施在美国的政府与社会体制内大力压缩两国已经形成的交流和联系。当前民主党在参众两院均是多数党,2022 年国会中期选举之前是拜登政府 的执政计划不断获得立法批准和支持的窗口期。拜登政府努力以跨党派议案的 形式团结国会两院多数议员,以构建对华高科技打压、限制两国正常交往和实 现对华关系中过度“国家安全化”的制度体系。美国参议院于 2021 年 6 月 8 日 以 68 票对 32 票通过了《2021 年美国创新和竞争法案》(the united states innovation and competition act of 2021,usica)。这部罕见的针对性极强的议 案,旨在扩大对产业和科技的投资以应对中国的挑战。拜登称赞这是跨党派努 力的结果,usica 也包含了其“美国工作计划”(american jobs plan)的主要 内容。①同年 8 月 10 日,经过两党的数月谈判,《基础设施投资和就业法案》 (infrastructure investment and jobs act)在参议院以 69 票对 30 票获得通过,拜 登指出伴随着其“重建更美好世界”的推进,该基建投资计划将在未来十年里 每年提供大约 200 万个就业机会。②为减少阻力,拜登不惜将法案投资重点放在 了共和党更看重的核心基础设施领域,而相应地减少了民主党更关注的气候变 化 、种族平等以及医疗等领域的投资。

  打造“府会协同”的政策体系,是拜登政府对华科技竞争长期化、制度化 的重要手段。拜登政府推出的基建法案与创新政策是相辅相成、相互促进的, 因为制造业的发展离不开完善、发达的基础设施网络,创新政策不仅可以推动 经济发展、创造就业岗位,也有助于遏制中国在核心科技领域的发展势头,从 而在中长期战略竞争的过程中不断提升美国的科技和产业的内在竞争力。

  第二,组建科技领域“民主国家同盟”,试图在产业链、供应链领域内联 合更多的国家建立起直接针对中国的“小院高墙”。拜登重视其盟友体系在遏制中国方面的战略意义,指出加拿大、墨西哥、 英国、德国、法国、北约、日本、韩国和澳大利亚这些盟友是“美国最重要的 资产”。③在慕尼黑安全会议上,拜登称,必须做好与中国进行长期战略竞争的准备,这需要依靠过去 70 年里美国与欧洲及印太地区的盟友共同塑造的全球体 系。① 拜登政府寄希望于在国内大力投资创新以及基础设施振兴关键性产业的 同时,以“民主”和“人权”为旗帜构建针对中国的所谓“民主国家同盟”。“民主十国”(d-10)便是典例:以 g7 为主体,联合欧盟、澳大利亚和韩国构 成战略上志同道合、具有全球影响力的国家组合,抵抗来自中俄的挑战,形成 技术倡议以发展先进技术的常规标准和更有弹性的供应链,提供重建自由公正 贸易的渠道以及提出升级绿色技术的气候倡议。② 拜登政府推动“价值观外交”, 是其多边主义外交战略的重要实践,而在科技领域串联起所谓的“民主同盟” 共同对抗“异质”中国,实质上是力图挤压中国在科技领域的发展空间,拉开 中国与美国之间的技术差距,遏制中国在高科技领域的崛起势头。

  美日印澳“四边安全机制”(quadrilateral security dialogue,quad)在拜 登政府上台后还新增了气候变化、疫苗、前沿技术和基础设施等合作议题。[③] 这意味着拜登政府的印太战略不仅有地缘政治结盟态势和打造军事上的“抗中 联盟”,更企图建立地缘经济和地缘科技的“抗中联盟”。2021 年 9 月 24 日,美 日印澳四国元首首次在华盛顿召开线下会议,除了聚焦疫情、基建、气候、教 育等传统议题外,还将议题范围扩展到了新兴技术、网络安全和太空领域,其 中,关于技术领域的合作,明确提出将发布一个四国共同声明,宣布成立技术 标准联络组、启动半导体供应链倡议、支持 5g 部署和多元化、监控生物技术 扫描。④ “四边机制”功能扩张,是拜登政府拓展技术同盟边界、对中国形成 更全面的技术和高科技产业“防火墙”的结果,更是美国对华科技战的新手法。

  2021 年 9 月 29 日,美国和欧盟宣布成立美欧贸易与技术委员会(ttc), 该委员会将成立十个工作组,在技术标准、清洁技术、供应链安全、icts 竞争 力、数据治理和技术平台、不正当使用技术威胁安全和人权、出口管制、投资审查、促进中小企业获取数字工具、全球贸易挑战等领域加强美欧之间的合作。① 由于特朗普对华贸易战收效甚微,签订的第一阶段经贸协议受疫情影响并未 得到较好的执行,而法国、德国和其他欧盟国家也避免与中国发起一场全面的 “新冷战”。拜登政府联合欧盟成立 ttc,旨在缩小打击范围、挑选具有战略 意义的关键领域,联合盟友共同应对“未点名”的对手——中国。美国不仅拉拢欧洲,更在亚太兴风作浪。2021 年 10 月 27 日,拜登在东亚 峰会上提出了“印太经济框架”倡议,宣布美国与世界杯买球攻略的合作伙伴将在该框架下制定 贸易便利化、数字经济和技术标准、供应链弹性、低碳和清洁能源、基础设施、 劳工标准和其他有共同利益领域内的共同目标。拜登在东亚峰会上并未详细阐 述“印太经济框架”倡议的具体内容和目标,但随后两个月时间内,国务卿布 林肯、商务部长雷蒙多等高官赴日本、韩国以及东南亚国家的访问进程中不时 透露出有关该框架的新信息。尽管“印太经济框架”倡议的细节尚未完全公开, 但该倡议揭示出了拜登政府版的“印太战略”开始明显增加了经济和科技筹码, 是美国试图借助盟友、伙伴的力量削弱和打压中国在亚太经济中现有地位的地 缘经济手法。

  第三,肆意践踏国际准则,以美国国内法为核心全面升级对华科技战、企 业战、金融战和文教战。拜登政府在科技领域与中国进行“极限竞争”的基本手法,是试图全面禁 止高科技领域中美原本正常的接触和交流,延续特朗普政府过度的“安全化” 思维模式,尤其是对与中国军方有联系与合作的企业、研究机构和高等院校, 采取了疯狂的“封杀政策”。拜登执政后将“军事终端用户”清单制定权限由商 务部和国防部共管转移至财政部,由财政部海外资产控制办公室(foreign assets control, ofac)负责“中国军工复合体”清单(non-sdn chinese military-industry complex companies list, ns-cmic list)的动态调整。此举有 助于理顺清单出台的法理依据。此前该清单的法理依据,部分来源于总统行政 令,部分来源于国会立法,令出多头,如今统一依据《美国联邦法规》由ofac 执行。①

  与此同时,美国商务部新推出的“实体清单”,以所谓新疆地区 人权问题以及“涉军”为由,对中国企业进行制裁。由“中国军工复合体”清 单和“实体清单”的调整动态来看,拜登政府在延续特朗普政府对华制裁思维 的同时,也在努力减少制裁清单的随意性,增强政策的连贯性,做到“师出有 名”,强化清单推出的法理依据。

  与此同时,拜登政府全面阻碍甚至断绝两国之间的科技文化和教育交流。 2020 年 5 月 29 日,特朗普政府以中国留学生窃取美国敏感技术用以推动中国军 队现代化为由,推出一项行政令,暂停中国留学生和研究人员入境。②同时,将 “国防七子”③列入实体清单,军工院校出身的中国留学生与研究人员成“重灾 区”。拜登政府延续了这一政策并作为钳制中国科技发展的重要手段:从同年 5 月 4 日美国大使馆重启签证申请审批,到 6 月中旬超过 500 个中国学生的留学 签证申请被拒。由签证受阻的学生群体分布来看,有以下几个特点:出身军工 院校、受中国国家留学基金委员会资助,以及研究领域涉及到敏感技术行业如 量子计算、大数据、半导体、生物技术、5g、核技术、空间技术和 ai 等先进 的前沿技术领域。④

  阻碍和全面限制理工科专业的中美正常教育和科研交流,是特朗普政府对 华科技战的重要举措之一,但由于新冠肺炎疫情的阻碍,这些政策的效力在拜 登政府时期才得以发挥实质性的影响。美国高校在前沿科技领域的科研水平、 培养体系都是全球领先的,拜登此举无疑是意图从基础科研和人才培养的层面 对中国进行“釜底抽薪”以弱化中国的科研潜力。

  第四,拜登政府企图将中国“边缘化”,强势推进技术标准的全球制定权, 以此来进一步限制中国高科技产业创新的发展。特朗普政府认定,中国政府和企业合作争夺国际市场的主导权、拓展在国际机构和行业组织的影响力,以冷战思维看待正常的市场行为,必然导致其以 敌对心态看待中国企业在制定技术标准方面的成就:华为代表中国企业在 5g 领域所达到的技术巅峰,除了抢占发达国家企业的市场份额外,更重要的是掌 握了该领域部分技术标准制定权,引起了特朗普政府的疯狂打压。拜登上台后 在接受哥伦比亚广播公司的专访中提出,将专注国际规则,与中国进行“极限 竞争”。①在国际技术标准制定权的争夺方面,拜登政府一方面保留了特朗普推 出的“安全清单”,继续破坏华为等中国高科技企业的全球供应链;另一方面, 在慕尼黑安全会议上号召美欧合作在网络空间、ai、生物技术领域共同塑造先 进技术和行为规范的行业规则。②在美欧峰会上,拜登充分利用多边和双边对话 机制,修复并强化跨大西洋关系,主张建立一个高水平的美欧贸易与技术委员 会在诸如 ai、物联网和其他新兴技术的国际标准制定上加强协调。③

  技术标准是行业发展的基础性架构,直接影响到企业在产业链、价值链中 的地位,掌握国际标准制定权就是掌握一个行业的制高点和国际话语权,有着 极为重要的经济利益和战略意义。拜登政府联合盟友争夺标准制定权,有助于 西方发达国家维护自身在全球产业分工体系的地位,以达到将中国高科技企业 规锁在全球价值链中低端的战略目的,维护美国的技术霸权。

  第五,拜登政府上台以来,在台湾问题上持续挑战一个中国政策的底线, 拉拢北约国家介入南海争议,大力加强在西太平洋的军事存在力度,军事上威 慑与遏制中国的态势日趋明显。尤为值得注意的是,美国正在不断使出美苏冷 战时期的战略筹码,甚至增加印太战略的地缘经济内涵以制造亚太地区地缘政 治和地缘经济的双重分裂。这已经成为美国当前嘴上说反对“新冷战”、但事实 是在行动上准备展开对华“新冷战”的显著标志。2021 年 9 月,美国与澳大利亚、英国签署三边安全伙伴关系条约(aukus),承诺为澳大利亚建造和装备核动力潜艇舰队 。①aukus 意味着提 升澳大利亚军事能力以制衡中国在印太地区军事力量的崛起。缔结 aukus 的 协议是美国将亚太地区作为与中国进行“新冷战”的核心区域的重要标志。美 苏冷战期间,美国组建了美澳新三边机制(anzus),其目的就是防御“共产主 义威胁”。② aukus 协议的签署,意味着美国试图重拾其冷战时的战略资产来 遏制中国。拜登政府竭力推进的美日印澳四边机制更是试图在亚太地区打造亚 洲版的北约,将美国主导的双边同盟扩大到所谓联合抗中的多边军事同盟体系。

  尽管拜登政府的印太战略报告仍未出台,但其印太战略必然是特朗普时代 的印太战略的增强版。其核心内容不仅有增加“印太威慑倡议”这样将中国作 为全球安全战略盯防重点的内容,有拉拢欧盟和北约成员国介入南海等地区安 全热点的外交和军事行动,更有试图重新夺回美国在亚太地区商贸关系的主导 权、降低地区内国家对华经济依赖、从而迫使更多的国家在美中之间“选边” 的地缘经济竞争手法。

  三、拜登政府中国政策的困境

  拜登政府的中国政策同特朗普政府相比具有长期性、全面性和战略性的特 点,其手段和做法也更为恶毒。然而,拜登政府想要在短期内实现对华高科技 和产业“新冷战”,仍然面临诸多国内和国际不确定性。

  第一,拜登执政后,试图努力维持民主党的团结,以便推动国会通过 usica 和基础设施法这两个重要议案,但民主党却因为阿富汗撤军问题陷入分 裂:同属民主党的参议院外交委员会主席的鲍勃·梅嫩德斯公开质疑拜登政府 仓促撤军导致了这一结果;参议院军事委员会主席杰克·里德公开谴责民主党 以及共和党政府这 20 年来在阿富汗的失败,并表示将就此召开听证会;共和党 议员也都质疑拜登政府处理阿富汗撤军问题的做法。

  民主党内部分裂的同时,美国国内社会不满意度也在提升。据盖洛普民调 显示,受阿富汗撤军问题以及新冠肺炎疫情的影响,美国民众对拜登执政的满 意度降到了 43%,不满意度首次过半数,达到了 53%。①新冠肺炎疫情的冲击 叠加阿富汗撤军失利共同造就了拜登政府当前困境,但国内社会问题显然对拜 登政府的冲击更严重。2022 年的国会中期选举,民主党能否保住多数党的席位 仍有待观察,“府会协同”的目标将在相当长时间内考验众议院议长南希·佩洛 西和党鞭詹姆斯·克莱本驾驭本党议员的能力,但更重要的是拜登政府内政外 交所取得的成绩能否让国会议员和选民满意。

  第二,拜登政府国内各项经济议程的执行阻力重重,重塑国内经济竞争力 的现有方案面临共和党的强烈反对。拜登是否能够在执政期内如愿实现高科技 投资和制造业中心的目标,仍然存在着重大的不确定性。在 2022 年国会中期选举之前,拜登政府如若无法让选民切实体会到基建法 案、创新法案等政策所带来的现实利好,叠加阿富汗撤军对拜登政府声誉的冲 击,民主党很可能会失去国会的控制权,从而影响拜登政府后续政策的推进。2021 年 10 月 12 日,众议院通过了将债务上限提高 4800 亿美元的法案,拜登政 府得以避免在 10 月 18 日停摆,但债务上限的额度难以支持政府长期运作,仅 是短期的世界杯买球排名的解决方案。②12 月 15 日“大限”来临之际,民主党在众议院通过一项 立法为提高债务上限的议案提供一个“一次性”的快速通道——只需在参议院 有简单多数的赞成票即可通过议案,从而使得国会得以通过增加 2.5 万亿美元 债务上限额度的法案,避免了政府的停摆。③拜登政府能否妥善处理国内治理危 机、信任危机,将直接影响 2022 年中期选举后民主党的多数党地位,如若民主 党在国会失去多数席位,共和党主导下的国会势必会打破拜登“府会协同”的 努力,也会对重建国内经济竞争力的计划产生不利的影响。

  第三,从亚太到欧洲,工业化国家和众多发展中国家是否会站队跟着美国跑,仍需拭目以待。只要中国走稳走实走好自己的路,美国是无法为了霸权利 益而绑架世界的。2021 年 6 月 9 日至 16 日拜登出访欧洲。这是其任内首次出访,显示拜登 对欧洲盟友的重视和修复跨大西洋关系的决心。然而,美欧关系难以回到过去。疫情后的美国和欧洲主要国家都存在政治极化和社会撕裂风险,各国不断加强 的内顾性,掣肘外交政策的出台、资源投入和具体实施。美欧利益协调面临结 构性矛盾,美对欧让利空间与可持续性并不确定,也难以长久维系美欧外交步 调一致。①“四边机制”试图成为遏制中国的“亚洲版北约”,但美国专家也评 论认为,“四边机制”看上去更像是“金砖四国”这样一个难以产生共通之处的 松散组织。②拜登想要建立抗中联盟,2021 年 12 月 9—10 日,美国政府举办了 全球 110 多个国家和地区参加的线上“民主峰会”闹剧。即便是美国媒体对此次 峰会的举办也充满怨言,指出在美国自己的民主状态低迷和世界抗击疫情任务 依然沉重的背景下,举办意识形态划线的“民主峰会”完全不合时宜。③中国政府 坚定地指出,这样的一个松散的、意在针对中俄两国的“民主峰会”,更多的是 一场地缘政治的闹剧。④ 特朗普“退群”、“毁约”等一系列单边主义外交政策, 一定程度上动摇了美国盟友体系的根基以及对国际机制的掌控力,恢复美国影 响力、打造以价值观为基础的盟友体系以达到遏制中国的战略意图事实上难以 同时实现。美国想要迫使更多国家在美中战略竞争中选边美国,更是损害世界 的稳定与繁荣。2021 年 12 月 26 日,韩国工商会会长、sk 集团总裁崔泰源喊话 韩国媒体,指责美国在高科技领域打压中国,就是试图把“新冷战”带到全球 供应链。⑤

  第四,与中国经济和科技“全面脱钩”难以实现。新冠肺炎疫情肆虐全球 的背景下,将中国排除在世界供应链体系之外不具备现实可操作性。据中国海关总署统计,2021 年上半年中国货物贸易进出口总值 18.07 万亿 元人民币,比上年同期增长 27.1%。其中,出口 9.85 万亿元,增长 28.1%;进 口 8.22 万亿元,增长 25.9%。与 2019 年同期相比,进出口、出口、进口分别增 长 22.8%、23.8%、21.7%。其中,对前三大贸易伙伴东盟、欧盟、美国分别进 出口 2.66 万亿、2.52 万亿、2.21 万亿元,分别增长 27.8%、26.7%、34.6%;对 日本进出口 1.18 万亿元,增长 14.5%。①一系列数据表明,中美以外的第三方国 家在“价值观外交”和经济现实面前难做取舍。中国是为数不多有效控制国内 疫情、恢复生产秩序的国家,世界绝大部分国家不会因为美国的施压和怂恿而 与全球产业链、供应链和价值链体系上联系最为全面和紧密的中国真正“脱钩”。

  第五,对于拜登政府不惜将“新冷战”带给中美关系的敌对做法,中国政 府积极应对,既强调勇于斗争和敢于斗争,更从建设“人类命运共同体”的理 念出发,仍然努力追求两国关系重回合作与可控关系的正常轨道。而拜登政府 执政近一年来的中国政策除了单方面斗狠、设限和设堵之外,事实上乏善可陈。2021 年 3 月 19 日,中美两国代表在安克雷奇举行高层战略对话,这是拜 登执政以来中美双方首次高级别外交官员的面对面会谈。美国国务卿布林肯指 出,美中关系“应该是竞争性的、可以是合作性的、必要的时候就该是对抗性 的”,以确保“基于规则的国际秩序”。②对此,中方代表杨洁篪回应道:“世界 上绝大多数国家不承认美国所倡导的普世价值,不承认美国的意见可以代表国 际舆论,不承认少数人制定的规则将成为国际秩序的基础”;美国也没有资格 “从实力的地位出发同中国谈话”。③ 同年 7 月 26 日,中国国务委员兼外长王 毅在天津会见美国常务副国务卿舍曼时,就如何有效管控分歧、防止中美关系 失控提出三条底线:(1)美国不得挑战、诋毁甚至试图颠覆中国特色社会主义 道路和制度;(2)美国不得试图阻挠甚至打断中国的发展进程;(3)美国不得 侵犯中国国家主权,更不能破坏中国领土完整。④此外,会谈期间,中国外交部副部长谢峰还提出两份清单:一份是要求美方纠错的清单,一份是中方关切的 重点个案清单。① 美国则继续以人权问题、网络安全问题、台湾问题、南海问 题对中国进行发难。但拜登执政第一年,其对华霸凌态势只会在中国面前碰壁。

  面对中国的坚定反击,拜登政府不得不有所收敛和调整。2021 年 7 月天津 会谈,美方代表提出了要在美中关系中设置“护栏”(guardrail)的提法。同年 10 月 4 日,美国贸易代表戴琪在美国战略与国际问题研究中心发表讲话,以钢 铁与光伏行业为例佐证中国的产业政策对其他国家相关行业发展的不利影响, 进而指出中国在半导体产业上的政策同样会是一场“零和博弈”,对包括美国在 内的以市场为基础的经济体造成巨大伤害,以此来为美国发起的科技战正名。同时指出,行政部门将调整对华贸易政策,在评估中国执行第一阶段经贸协议 成果的基础上,将启动有针对性的关税排除程序,并对以国家为中心、非市场 化的贸易行为这类未出现在第一阶段经贸协议中的问题加以持续关注。② 这是 拜登政府隐晦地承认,对华全面“脱钩”政策不仅不现实、更是本身就直接损 害美国的重大利益。戴琦提出的美中经济“再挂钩”(recoupling),既是拜登政 府对新冠肺炎疫情暴发以来中美贸易总额大幅上升、中美经济“脱钩”失败的 现实无可奈何的默认,更表明拜登政府对华经贸政策做不到全方位、快速的经 济“脱钩”。

  拜登上台以来,中国政府坚韧、善意地要求两国关系重回正常化轨道的一 系列做法,迫使拜登政府不得不重新思考并调整与中国的对话方式。2021 年 9 月 10 日,中美两国元首应约通话,就中美关系和双方有关问题进行战略性沟通 和交流。双方一致认为,中美元首就中美关系和重大国际问题深入沟通对引领 中美关系正确发展非常重要,同意继续通过多种方式保持经常性联系,将责成 双方工作层加紧工作、广泛对话,为中美关系向前发展创造条件。③10 月 6 日, 中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪同美国总统国家 安全事务助理沙利文在瑞士苏黎世举行会晤,这是两国落实 9 月 10 日两国元首通话精神、共同努力推动中美关系重回健康稳定发展正确轨道的新行动。①10 月 9 日,中共中央政治局委员、国务院副总理、中美全面经济对话中方牵头人 刘鹤与美贸易代表戴琪举行视频通话,双方进行了务实、坦诚、建设性的交流。11 月 16 日,中美两国最高领导人习近平和拜登举行视频会晤。习近平指出了 中美相处中应坚持的三点原则:一是互相尊重,二是和平共处,三是合作共赢。②拜登则强调了负责任地管控竞争的重要性,主张确保两国关系不会演化成冲突, 保障交流的畅通无阻。③双方就事关中美关系发展的战略性、全局性、根本性问 题以及共同关心的重要问题进行了充分、深入的沟通和交流。拜登执政一年来的中美对话,显示出探讨和摸索建立理性、可控与公平竞 争的两国关系模式仍有希望。

  四、结语

  拜登政府对华实施的“四管齐下”的战略打压,不仅是美国霸权护持的战 略文化和美式民主的优越心态所决定,更是美国国内今天的政治、社会分裂和 对立,以及新冠疫情、通货膨胀和种族主义引发的“内卷化”所决定的。美国 越是内部局势动荡和低迷,美国政界和战略界想要打压中国、所谓避免中国追 赶美国的迫切性就越强。拜登政府宣布的“对华战略竞争”,事实上是美国竭力 想要保持霸权优势、重新拉开对华力量差距而发动的战略攻势。中美关系还远 未进入“战略相持期”。

  拜登政府的中国政策虽然有所调整,提出中美经济“再挂钩”、扩大和延 续两国对话渠道等建议,但拜登政府对华战略竞争政策中的“四管齐下”、打压 中国的做法将是长期化的。对此,我们不应有任何幻想。当然,中美关系作为 世界上第一大经济体和第二大经济体之间的关系,并非“零和博弈”性质的关 系。中美之间通过对话管控竞争,实现相互尊重、平等互利与合作共赢的关系, 是国际社会的共同期待中美关系的长期稳定,需要拜登政府实质性地调整经济和安全领域多维一 体的全面打压和遏制中国政策。近期的拜登政策调整,更多的是为了有效配置 国内资源、缓解高通胀和整合盟友关系。在关键性的高科技领域企图对中国形 成全面围堵的态势、阻遏中国的产业升级,将中国规锁在全球产业链和价值链 的中低端,以实现在更长时期内对中国经济发展的质量优势以及军事科技的全 面压制。这样的美国对华政策将会长期化。拜登政府在高科技领域对中国形成 的挑战势必更具威胁性、长期性,大国竞争的尖锐与复杂,正在前所未有地要 求和敦促中国强化应对挑战的定力、眼光和能力。

  首先,中国需要加强国内立法体系建设,推动国家安全在商贸领域内的法 治建设进程。拜登上台后努力打造“府会协同”的对华经贸、科技和文化交流 的限制措施,中国同样也需要在该领域内促进相关国家能力建设。2021 年 6 月 10 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共 和国反外国制裁法》就是一个生动的案例。中美之间的战略竞争将在相当长时 间内持续下去,构建完备的法制既是反击美国制裁、维护国家利益的需要,更 是面对中美战略竞争的长期性、提升中国自身国内治理能力的需要。

  其次,优化产业政策,提升应对技术封锁的创新能力。基建法案和创新法 案是拜登执政后重振国内经济竞争力的重心所在。高科技行业的创新落地,需 要完备的供应链网络加以承接,同时也依赖发达的基础设施提供销往世界的渠 道。相比之下,中国在基建领域的长足发展已为今后对美战略竞争打下坚实的 物质基础,而产业政策作为中国经济崛起的重要手段在大国竞争时代也应发挥 更积极的作用:在科技领域倾斜更多的资源以支持关键行业如 5g、芯片、新能 源和电动汽车等领域形成国际比较优势、构建完整的产业链、实现技术自主可 控,为经济发展创造新的增长点的同时,加强科技领域的国际合作,推动高科 技行业的持续健康发展、国内经济结构优化转型、经济发展增质提效,以新基 建和双循环为契机,补足产业短板,加速产业集聚及产业链融合,以更好地维 护国家经济安全。

  再者,进一步深化改革开放,准备“第二次入世”,让中国和世界的商贸、 社会和人员联系更加紧密、务实和高效。中国于 2021 年 4 月 15 日正式完成 《区域全面经济伙伴关系协定》(rcep)的核准程序,9 月 16 日正式递交加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(cptpp)申请。这是新形势下应对美国 “极限竞争”的必由之路——以改革促发展、以开放抓机遇:中国需优化营商 环境,推动贸易和投资自由化、便利化,增强中国对海外资本的吸引力,以形 成更坚韧的经济纽带;加强与“一带一路”沿线国家及中、美、欧之间在气候 领域的合作,在清洁技术、绿色能源、绿色金融以及全球产业链的碳中和、碳 达峰上增强国际合作,力促在气候议题上与美国达成战略互信以构建全球绿色 经济治理体系。以推动区域经济一体化、商签自贸安排等灵活手段,强化与各 个经济体的经贸联系,全力提升美国与中国强行“脱钩”的各项成本,以更积 极、更开放的姿态抵御逆全球化浪潮。

  作者简介:朱锋,南京大学国际关系学院执行院长、执行主任,博士生导 师; 倪桂桦,南京大学中国南海研究协同创新中心研究助理

责任编辑:昀舒
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