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李枏:美国东亚同盟体系的震荡与重塑
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李枏:美国东亚同盟体系的震荡与重塑-世界杯买球攻略

李枏:美国东亚同盟体系的震荡与重塑
2021-11-29 16:05:35
来源:《美国研究报告2021》 作者: 李枏
关键词:美国 美国外交 点击: 次 我要评论
美国东亚同盟体系经历了特朗普时期的震荡,在拜登时期开始修复和重塑,其“针对中国”的意味在不断增强。然而,同盟之间业已存在的分歧以及利益的差异将长期存在,不是一朝一夕可以解决的。

  一 特朗普任期内美国对韩、对日的分歧

  特朗普政府任期内,美国与韩国和日本两个盟国之间的矛盾日趋突出,不仅影响双边关系的互信,更使美、韩、日三边关系陷于停滞,美国东亚同盟体系持续动荡,从而导致美国在盟友体系中的领导地位下降。

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  (一)特朗普任期内美韩同盟的裂痕

  2020年新冠肺炎疫情肆虐世界,但朝鲜半岛的局势趋缓,朝韩关系的紧张度也在降低。尽管两国仍然无法互信,屡有突发事件,但双方都在维护半岛的稳定。2020年4月韩国进行国会议员选举,文在寅所在执政党共同民主党赢得了压倒性胜利;自1987年韩国民主化转型以来,首次成为占据国会3/5议席的“超级执政党”。这使文在寅摆脱了诸多政治上的束缚。在南北关系上,文在寅仍然致力于与朝鲜进行接触,消除双方之间的障碍。2020年12月14日,韩国国会通过《韩朝关系发展法》修正案,规定禁止和严惩国民在军事分界线以南、平民控制线以北地带散发反朝传单和进行扩音器广播。不仅如此,文在寅政府自2018年以来,删除了《国防白皮书》中“与朝鲜为敌”的表述,笼统表述为“将威胁和侵犯韩国主权、领土、国民生命、财产安全的一切势力视为敌人”。[1]由上可见,韩国对朝鲜的威胁评估已经大大降低了。

  朝鲜也是一样。2020年5月,朝韩在“三八线”非军事区发生了短促的相互射击,朝韩双方极力避免事态升级,迅速予以处理。5月,一场“撒传单”事件使南北关系直接降到冰点。6月4日,金与正就在韩国的“脱北者”散发反朝传单一事,发表了题为“切勿引火烧身”的谈话,严厉谴责文在寅政府纵容和默许这一敌朝行为。6月16日,朝鲜炸毁了在开城的南北共同联络处大楼。然而金正恩最终决定保留“对南军事行动计划”,并删除了朝鲜媒体上一些指责韩国的文章,紧张局势瞬间趋缓。9月22日,一名韩国人在朝鲜黄海南道康翎郡沿岸一带水域试图进入朝鲜控制的领海,朝鲜军方向其开枪,将其击毙。朝韩之间立即开始相互指责,事态进一步升级。就在此刻,金正恩向韩国发来通报,表示要加强海上警戒监视和执勤,建立记录执勤过程的制度,同时向韩国表示歉意。[2]由此可见,朝鲜在与韩国打交道的时候,仍试图稳定半岛,化解危机。

  面对朝鲜半岛局势趋于稳定的局面,特朗普政府对美韩同盟的走向进行了调整。一方面,美韩同盟继续保持名义上的稳固;另一方面,美国在维护同盟中主导地位的同时,试图从盟国攫取更多好处。2020年10月15日,正在美国访问的青瓦台国家安保室室长徐薰会晤美国国务卿蓬佩奥和白宫国家安全事务助理罗伯特·奥布莱恩(robert c.o’brien),美韩官方再次重申“美韩同盟关系牢不可破”,“美韩同盟关系比往任何时候都要牢固”。[3]2020年7月28日,美韩最后签署了修订后的《2020年美韩导弹指南》。在新版指南中,针对韩国发射航天火箭时的固体燃料限制被解除,韩国终于获得了研发更尖端导弹的能力。[4]其实,文在寅政府一直谋求军事上的自立能力。早在2019年10月,文在寅就指示青瓦台国家安保室与美国白宫国家安全委员会展开磋商。“此次限制被取消后,意味着韩国企业、研究所等均可自主研究、开发、生产和使用以液体燃料、固体燃料及混合燃料为动力的运载火箭。”[5]这将大大提升韩国自主研发使用固体燃料的运载火箭的能力,韩国卫星开发以及情报侦察能力也将有所提高。客观上说,这一限制的取消不利于朝鲜半岛的稳定,也会对朝鲜造成一定的刺激。但无论如何,美韩同盟在此进行了一种新的重塑。

  然而,与此同时,美韩在防卫费分摊、战时指挥权以及自由贸易协定方面的分歧日益扩大,并直接导致两国战略互疑加深。2019年2月10日,美韩代表在首尔草签第10份《防卫费分担特别协定》(special measures agreement)。根据该协定,韩国2019年将承担约合9.24亿美元的防卫费。根据韩国外交部发布的消息,美韩双方通过10次正式会议和多个外交渠道进行紧密磋商后,最终就协定达成一致意见。协定有效期为1年,在未就下一份协定达成一致前,美韩双方可协商决定是否将现有的协定延期。韩国外交部表示,美方要求韩方根据韩国的地位和经济能力,大幅增加防卫费分担金额,但韩国政府综合考虑驻韩美军对半岛的防卫贡献、韩方财政负担能力及半岛的安保状况,最终将2019年韩方防卫费分担预算增长率确定为8.2%。[6]10月,美韩开始进行第11份的《防卫费分担特别协定》谈判,针对2020年韩国应承担的费用,双方争执不下。美国认为韩国必须大幅度上调防卫费用,同时负担驻韩美军及其家属的补贴费用。美国国防部部长马克·埃斯珀(mark esper)公开表示,在共同防御方面“没有搭便车的人”。[7]

  面对美国的漫天要价,韩国国内的反美情绪不断高涨。2019年10月18日,多名韩国大学生爬梯闯入美国驻韩大使哈里·哈里斯(harry harris)的官邸,抗议美国要求韩国承担更多军费的行为。12月18日,美国负责美韩防卫费分担谈判的代表詹姆斯·德哈特(james dehart)举行记者会,称“应当改变协定框架,将美国为防卫韩国而支出的所有费用都包括进去”。[8]韩国防卫费分担谈判大使郑恩甫12月19日表示,韩国不能接受为驻扎韩国的美军分担防卫经费,再次强调应保持现有的《防卫费分担特别协定》框架。现有协定规定韩国只负担驻韩美军驻扎经费。美韩在此问题上进行了一场“场外舆论战”。韩国强调遵循分担驻韩美军驻扎费用的现有协定原则,而美国则提出一个“同盟贡献”新框架,要求韩国增额和购买美国的武器。2020年2月24日,美韩两国国防部长发生了正面冲突,双方未能就防卫费问题达成一致意见。埃斯珀在联合记者招待会上向韩国政府施以高压,并直言不讳地表示未来韩国应该承担更多的防卫费用。这些“无理要求”显然使韩国对未来美韩同盟的走向忧心忡忡。即使拜登政府为了强化同盟暂时解决这一议题,这也仍然是一把悬在韩国头上的利刃,会随着美国政府的更迭以及形势的变化而被再次举起。

  战时作战指挥权的移交问题也是美韩关系面临的又一大“麻烦”。文在寅一直致力于在其任内收回这一象征国家主权的权力,从而实现自主国防。然而,特朗普政府却百般拖延。2020年9月,驻韩美军司令兼美韩联合司令罗伯特·艾布拉姆斯(robert abrams)表示:“移交战时作战指挥权的具体条件还不成熟,还有很长的路要走。”[9]10月15日,在第52届美韩安保会议上,埃斯珀将移交战时作战指挥权与韩国防卫费分摊比例上调联系起来,要求优先处理防卫费的问题。面对美国无理的施压,韩国驻美大使李秀赫公开表示:“韩国在70年前选择了美国,不代表未来韩国还要继续选择美国。”[10]这一言论立刻引起轰动,美韩同盟之间的裂痕比以往任何时期都明显地表现出来。

  施压韩国加入针对中国的“印太战略”,也是特朗普政府东亚同盟体系的重要一步。美国国防部发表的《印太战略报告书》(indo-pacific strategy report)提出,要强化与同盟国的关系。对于美韩同盟,该报告书指出,“美韩同盟合作是印太地区和平及安全的核心”。[11]为此,美国期望韩国积极参与到“印太战略”之中。2020年8月,美国副国务卿斯蒂芬·比根(stephen biegun)提出美、印、澳、日“四方安全对话”,希望韩国加入。[12]然而,文在寅并不想加入美国的“印太战略”。韩国时任外交部长官康京和表示,韩国不会参与“四方安全对话”,声称“自动忽略他国利益的任何构想都不是好主意”。[11]

  由此可见,美韩矛盾在特朗普执政后期持续升温。虽然这些矛盾不会撼动同盟的基础,但美韩同盟之间的互信确实在经受一定的损害。在中美激烈竞争的当下,韩国也一直努力寻求其在中美之间的平衡,对美国提出的“选边站”要求采取模糊立场,展示出一定的自主能力。

  二 特朗普任期内美日同盟矛盾的演变

  自特朗普上任以来,美日关系同样面临挑战。特朗普在推动美日同盟的同时,一直牢牢把握主导权。以“美国优先”为准则,特朗普大打交易牌,追求利益最大化。这种不顾及盟友利益的做法也引起日本的不满,导致美日在经贸、防卫费和地区安全方面的分歧一直在加大。

  首先,美日贸易矛盾增加。长期以来,日本保持对美国的贸易顺差,特朗普对日本贸易政策一直采取批评态度。为了平息特朗普的不满,日本曾经做出承诺:“在10年内向美国基础设施建设领域投资1500亿美元,在美国创造70万个就业岗位和一个市值规模达4500亿美元的基建市场。”[13]但日本对美国的顺差还在不断扩大。2018年3月,美国根据《贸易扩展法》(trade expansion act)第232条,对日本进口钢铁和铝产品加征关税。在此后的美日经贸谈判中,美日两国在农产品、电子产品等领域的分歧继续扩大。[14]2020年4月,日本财务省公布的数据显示,在遭受新冠肺炎疫情打击的同时,日本2020年3月对美国的贸易收支为顺差4368亿日元,可见美日贸易不平衡的问题将持续下去。

  其次,美日在军购和军费分担问题上的分歧也在加大。特朗普上台后,一直要求日本进一步增加从美国的军事采购,并威胁要与贸易挂钩,一方面威胁日本只有通过增加军购才能保证其安全,另一方面又希望以军购来减少对美国的贸易顺差。2017年,日本做出决定,“从美国采购舰载改良型拦截导弹‘标准’-3block 2a,但据日本防卫省测算,该导弹仅在量产阶段(2017~2024财年)的采购价格就要比最初估价高出16%”。[15]不仅如此,特朗普仍继续要求日本政府承担更多的美军驻日军费。这让本已在盟国中分担最高比例费用的日本更加不满。迫于美国的压力,日本只得提高相应费用。

  最后,美日在防务合作上的差异也在加大。安倍政府长期以来寻求美国的安全保障,将美日同盟作为其对外政策的基石,希望美日共同应对来自中国的“威胁”。但特朗普政府不断加码,要求日本在防卫费和贸易问题上让利,这使日本一方面不断强调美日应深化安全合作;另一方面也谋求独立性,希望显示出更多的灵活性。面对特朗普政府的压力,安倍竭力通过外交手段化解美国的不满,并在中美之间保持一种适度平衡,以求抵消美日关系波动带来的冲击。自2018年10月安倍访华以来,中日关系有所回升。然而,中日关系的升温并不意味着美日同盟的疏离。一方面,美日同盟是基石,中美关系的紧张趋势使中日关系无法实现质的突破;另一方面,美国在同盟中的主导性也使日本无法做出过于灵活的调整。安倍仍希望日本可以扩大在亚太地区的影响力,以“多层次、多维度、多领域的合作有助于日本实现‘正常化’的终极目标”。[16]2020年,安倍首相辞职,菅义伟成为新的首相。作为美国的盟国,日本继续追随美国遏制中国和俄罗斯的脚步,在情报分享、军事演习、牵制中国等层面与美国进行密切的合作,但同时,其没有在日本部署中程导弹的问题上表明立场,也积极维持和发展与中国和俄罗斯的关系,显示出“自主性”的一面。

  由上可见,在特朗普执政后期,美日同盟这种非对等关系的分歧与矛盾表现得愈加明显。虽然美日在“印太战略”以及“四方安全对话”框架方面加强了合作,但特朗普顽固地坚持“美国优先”的原则,实质上损害了美日同盟的互信。在2019年大阪20国集团(g20)峰会召开前夕,特朗普批评《美日安全保障条约》(treaty of mutual cooperation and security between the united states and japan)的防卫义务是美国单方面的。时任日本官房长官菅义伟回应称:“美日双方的义务保持平衡,单方面的指责并不恰当。”[17]为此,日本更加谋求加快修宪的步伐,意在改变同盟中对日本不利的形势。然而,这种意在脱离美国管控的企图势必引起美国的忧虑。

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李枏:美国东亚同盟体系的震荡与重塑

李枏:美国东亚同盟体系的震荡与重塑

2021-11-29 16:05:35
来源:《美国研究报告2021》 作者: 李枏
美国东亚同盟体系经历了特朗普时期的震荡,在拜登时期开始修复和重塑,其“针对中国”的意味在不断增强。然而,同盟之间业已存在的分歧以及利益的差异将长期存在,不是一朝一夕可以解决的。

  一 特朗普任期内美国对韩、对日的分歧

  特朗普政府任期内,美国与韩国和日本两个盟国之间的矛盾日趋突出,不仅影响双边关系的互信,更使美、韩、日三边关系陷于停滞,美国东亚同盟体系持续动荡,从而导致美国在盟友体系中的领导地位下降。

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  (一)特朗普任期内美韩同盟的裂痕

  2020年新冠肺炎疫情肆虐世界,但朝鲜半岛的局势趋缓,朝韩关系的紧张度也在降低。尽管两国仍然无法互信,屡有突发事件,但双方都在维护半岛的稳定。2020年4月韩国进行国会议员选举,文在寅所在执政党共同民主党赢得了压倒性胜利;自1987年韩国民主化转型以来,首次成为占据国会3/5议席的“超级执政党”。这使文在寅摆脱了诸多政治上的束缚。在南北关系上,文在寅仍然致力于与朝鲜进行接触,消除双方之间的障碍。2020年12月14日,韩国国会通过《韩朝关系发展法》修正案,规定禁止和严惩国民在军事分界线以南、平民控制线以北地带散发反朝传单和进行扩音器广播。不仅如此,文在寅政府自2018年以来,删除了《国防白皮书》中“与朝鲜为敌”的表述,笼统表述为“将威胁和侵犯韩国主权、领土、国民生命、财产安全的一切势力视为敌人”。[1]由上可见,韩国对朝鲜的威胁评估已经大大降低了。

  朝鲜也是一样。2020年5月,朝韩在“三八线”非军事区发生了短促的相互射击,朝韩双方极力避免事态升级,迅速予以处理。5月,一场“撒传单”事件使南北关系直接降到冰点。6月4日,金与正就在韩国的“脱北者”散发反朝传单一事,发表了题为“切勿引火烧身”的谈话,严厉谴责文在寅政府纵容和默许这一敌朝行为。6月16日,朝鲜炸毁了在开城的南北共同联络处大楼。然而金正恩最终决定保留“对南军事行动计划”,并删除了朝鲜媒体上一些指责韩国的文章,紧张局势瞬间趋缓。9月22日,一名韩国人在朝鲜黄海南道康翎郡沿岸一带水域试图进入朝鲜控制的领海,朝鲜军方向其开枪,将其击毙。朝韩之间立即开始相互指责,事态进一步升级。就在此刻,金正恩向韩国发来通报,表示要加强海上警戒监视和执勤,建立记录执勤过程的制度,同时向韩国表示歉意。[2]由此可见,朝鲜在与韩国打交道的时候,仍试图稳定半岛,化解危机。

  面对朝鲜半岛局势趋于稳定的局面,特朗普政府对美韩同盟的走向进行了调整。一方面,美韩同盟继续保持名义上的稳固;另一方面,美国在维护同盟中主导地位的同时,试图从盟国攫取更多好处。2020年10月15日,正在美国访问的青瓦台国家安保室室长徐薰会晤美国国务卿蓬佩奥和白宫国家安全事务助理罗伯特·奥布莱恩(robert c.o’brien),美韩官方再次重申“美韩同盟关系牢不可破”,“美韩同盟关系比往任何时候都要牢固”。[3]2020年7月28日,美韩最后签署了修订后的《2020年美韩导弹指南》。在新版指南中,针对韩国发射航天火箭时的固体燃料限制被解除,韩国终于获得了研发更尖端导弹的能力。[4]其实,文在寅政府一直谋求军事上的自立能力。早在2019年10月,文在寅就指示青瓦台国家安保室与美国白宫国家安全委员会展开磋商。“此次限制被取消后,意味着韩国企业、研究所等均可自主研究、开发、生产和使用以液体燃料、固体燃料及混合燃料为动力的运载火箭。”[5]这将大大提升韩国自主研发使用固体燃料的运载火箭的能力,韩国卫星开发以及情报侦察能力也将有所提高。客观上说,这一限制的取消不利于朝鲜半岛的稳定,也会对朝鲜造成一定的刺激。但无论如何,美韩同盟在此进行了一种新的重塑。

  然而,与此同时,美韩在防卫费分摊、战时指挥权以及自由贸易协定方面的分歧日益扩大,并直接导致两国战略互疑加深。2019年2月10日,美韩代表在首尔草签第10份《防卫费分担特别协定》(special measures agreement)。根据该协定,韩国2019年将承担约合9.24亿美元的防卫费。根据韩国外交部发布的消息,美韩双方通过10次正式会议和多个外交渠道进行紧密磋商后,最终就协定达成一致意见。协定有效期为1年,在未就下一份协定达成一致前,美韩双方可协商决定是否将现有的协定延期。韩国外交部表示,美方要求韩方根据韩国的地位和经济能力,大幅增加防卫费分担金额,但韩国政府综合考虑驻韩美军对半岛的防卫贡献、韩方财政负担能力及半岛的安保状况,最终将2019年韩方防卫费分担预算增长率确定为8.2%。[6]10月,美韩开始进行第11份的《防卫费分担特别协定》谈判,针对2020年韩国应承担的费用,双方争执不下。美国认为韩国必须大幅度上调防卫费用,同时负担驻韩美军及其家属的补贴费用。美国国防部部长马克·埃斯珀(mark esper)公开表示,在共同防御方面“没有搭便车的人”。[7]

  面对美国的漫天要价,韩国国内的反美情绪不断高涨。2019年10月18日,多名韩国大学生爬梯闯入美国驻韩大使哈里·哈里斯(harry harris)的官邸,抗议美国要求韩国承担更多军费的行为。12月18日,美国负责美韩防卫费分担谈判的代表詹姆斯·德哈特(james dehart)举行记者会,称“应当改变协定框架,将美国为防卫韩国而支出的所有费用都包括进去”。[8]韩国防卫费分担谈判大使郑恩甫12月19日表示,韩国不能接受为驻扎韩国的美军分担防卫经费,再次强调应保持现有的《防卫费分担特别协定》框架。现有协定规定韩国只负担驻韩美军驻扎经费。美韩在此问题上进行了一场“场外舆论战”。韩国强调遵循分担驻韩美军驻扎费用的现有协定原则,而美国则提出一个“同盟贡献”新框架,要求韩国增额和购买美国的武器。2020年2月24日,美韩两国国防部长发生了正面冲突,双方未能就防卫费问题达成一致意见。埃斯珀在联合记者招待会上向韩国政府施以高压,并直言不讳地表示未来韩国应该承担更多的防卫费用。这些“无理要求”显然使韩国对未来美韩同盟的走向忧心忡忡。即使拜登政府为了强化同盟暂时解决这一议题,这也仍然是一把悬在韩国头上的利刃,会随着美国政府的更迭以及形势的变化而被再次举起。

  战时作战指挥权的移交问题也是美韩关系面临的又一大“麻烦”。文在寅一直致力于在其任内收回这一象征国家主权的权力,从而实现自主国防。然而,特朗普政府却百般拖延。2020年9月,驻韩美军司令兼美韩联合司令罗伯特·艾布拉姆斯(robert abrams)表示:“移交战时作战指挥权的具体条件还不成熟,还有很长的路要走。”[9]10月15日,在第52届美韩安保会议上,埃斯珀将移交战时作战指挥权与韩国防卫费分摊比例上调联系起来,要求优先处理防卫费的问题。面对美国无理的施压,韩国驻美大使李秀赫公开表示:“韩国在70年前选择了美国,不代表未来韩国还要继续选择美国。”[10]这一言论立刻引起轰动,美韩同盟之间的裂痕比以往任何时期都明显地表现出来。

  施压韩国加入针对中国的“印太战略”,也是特朗普政府东亚同盟体系的重要一步。美国国防部发表的《印太战略报告书》(indo-pacific strategy report)提出,要强化与同盟国的关系。对于美韩同盟,该报告书指出,“美韩同盟合作是印太地区和平及安全的核心”。[11]为此,美国期望韩国积极参与到“印太战略”之中。2020年8月,美国副国务卿斯蒂芬·比根(stephen biegun)提出美、印、澳、日“四方安全对话”,希望韩国加入。[12]然而,文在寅并不想加入美国的“印太战略”。韩国时任外交部长官康京和表示,韩国不会参与“四方安全对话”,声称“自动忽略他国利益的任何构想都不是好主意”。[11]

  由此可见,美韩矛盾在特朗普执政后期持续升温。虽然这些矛盾不会撼动同盟的基础,但美韩同盟之间的互信确实在经受一定的损害。在中美激烈竞争的当下,韩国也一直努力寻求其在中美之间的平衡,对美国提出的“选边站”要求采取模糊立场,展示出一定的自主能力。

  二 特朗普任期内美日同盟矛盾的演变

  自特朗普上任以来,美日关系同样面临挑战。特朗普在推动美日同盟的同时,一直牢牢把握主导权。以“美国优先”为准则,特朗普大打交易牌,追求利益最大化。这种不顾及盟友利益的做法也引起日本的不满,导致美日在经贸、防卫费和地区安全方面的分歧一直在加大。

  首先,美日贸易矛盾增加。长期以来,日本保持对美国的贸易顺差,特朗普对日本贸易政策一直采取批评态度。为了平息特朗普的不满,日本曾经做出承诺:“在10年内向美国基础设施建设领域投资1500亿美元,在美国创造70万个就业岗位和一个市值规模达4500亿美元的基建市场。”[13]但日本对美国的顺差还在不断扩大。2018年3月,美国根据《贸易扩展法》(trade expansion act)第232条,对日本进口钢铁和铝产品加征关税。在此后的美日经贸谈判中,美日两国在农产品、电子产品等领域的分歧继续扩大。[14]2020年4月,日本财务省公布的数据显示,在遭受新冠肺炎疫情打击的同时,日本2020年3月对美国的贸易收支为顺差4368亿日元,可见美日贸易不平衡的问题将持续下去。

  其次,美日在军购和军费分担问题上的分歧也在加大。特朗普上台后,一直要求日本进一步增加从美国的军事采购,并威胁要与贸易挂钩,一方面威胁日本只有通过增加军购才能保证其安全,另一方面又希望以军购来减少对美国的贸易顺差。2017年,日本做出决定,“从美国采购舰载改良型拦截导弹‘标准’-3block 2a,但据日本防卫省测算,该导弹仅在量产阶段(2017~2024财年)的采购价格就要比最初估价高出16%”。[15]不仅如此,特朗普仍继续要求日本政府承担更多的美军驻日军费。这让本已在盟国中分担最高比例费用的日本更加不满。迫于美国的压力,日本只得提高相应费用。

  最后,美日在防务合作上的差异也在加大。安倍政府长期以来寻求美国的安全保障,将美日同盟作为其对外政策的基石,希望美日共同应对来自中国的“威胁”。但特朗普政府不断加码,要求日本在防卫费和贸易问题上让利,这使日本一方面不断强调美日应深化安全合作;另一方面也谋求独立性,希望显示出更多的灵活性。面对特朗普政府的压力,安倍竭力通过外交手段化解美国的不满,并在中美之间保持一种适度平衡,以求抵消美日关系波动带来的冲击。自2018年10月安倍访华以来,中日关系有所回升。然而,中日关系的升温并不意味着美日同盟的疏离。一方面,美日同盟是基石,中美关系的紧张趋势使中日关系无法实现质的突破;另一方面,美国在同盟中的主导性也使日本无法做出过于灵活的调整。安倍仍希望日本可以扩大在亚太地区的影响力,以“多层次、多维度、多领域的合作有助于日本实现‘正常化’的终极目标”。[16]2020年,安倍首相辞职,菅义伟成为新的首相。作为美国的盟国,日本继续追随美国遏制中国和俄罗斯的脚步,在情报分享、军事演习、牵制中国等层面与美国进行密切的合作,但同时,其没有在日本部署中程导弹的问题上表明立场,也积极维持和发展与中国和俄罗斯的关系,显示出“自主性”的一面。

  由上可见,在特朗普执政后期,美日同盟这种非对等关系的分歧与矛盾表现得愈加明显。虽然美日在“印太战略”以及“四方安全对话”框架方面加强了合作,但特朗普顽固地坚持“美国优先”的原则,实质上损害了美日同盟的互信。在2019年大阪20国集团(g20)峰会召开前夕,特朗普批评《美日安全保障条约》(treaty of mutual cooperation and security between the united states and japan)的防卫义务是美国单方面的。时任日本官房长官菅义伟回应称:“美日双方的义务保持平衡,单方面的指责并不恰当。”[17]为此,日本更加谋求加快修宪的步伐,意在改变同盟中对日本不利的形势。然而,这种意在脱离美国管控的企图势必引起美国的忧虑。

  三 特朗普政府应对韩日矛盾的消极反应

  美日韩三边关系中最为脆弱的就是韩日关系,两国关系既有合作,更有历史问题造成的对立。由于历史问题和领土争端长期无法得到根本解决,两国关系自2018年开始急速恶化。

  2018年10月,因韩国法院裁定日本企业强征韩国劳工需要赔偿,韩日两国爆发经济摩擦。2019年7月,日本宣布将韩国移出重要半导体原料可信赖的“白名单”。为了反制日本的决定,8月12日,韩国政府决定把日本移出贸易的“白色清单”。文在寅表示:“对韩日贸易摩擦要做好长期准备,韩国需要毅然决然地应对日本的‘经济报复’。”[18]

  在安全领域,2018年12月21日,日本防卫省称,韩国海军驱逐舰使用火控雷达,照射日本海上自卫队的巡逻机。日本认为这一行为极具危险性,而韩国则认为日本反应过度。韩日两国的摩擦由此进入安全领域。2019年8月,韩国决定不就《韩日军事情报保护协定》进行延期。这一决定无疑动摇了美日韩三边安全合作,自然引起了美国的高度关注。2019年11月,美国高官频繁到韩国就《韩日军事情报保护协定》续期问题展开车轮式外交:6日,美国亚太事务助理国务卿戴维·史迪威(david stilwell)与韩国国家安保室第二副室长金铉宗会谈;14日,美国参谋长联席会议主席马克·亚历山大·米利(mark alexander milley)与韩国联合参谋本部部长朴汉基会谈;15日,美国国防部部长埃斯珀分别与韩国总统文在寅和国防部长官郑景斗会谈,并暗示若终止与日本的《韩日军事情报保护协定》亦将有损于美韩同盟;2019年11月20日,在临近续签极限时,美国参议院通过一项决议,以强硬的语气敦促韩国认真思考。最终,在美国参议院发表最后声明的两天后,也就是协定到期的前一刻,韩国决定继续签署协定。相较于美国行政部门以及国会的积极干预,特朗普表现得非常消极。在七国集团法国峰会上,为应对韩国可能退出《韩日军事情报保护协定》,特朗普总统再次只是说:“好吧,我们要看看会发生什么。”[19]

  由上可见,美国对盟国的管理方式是“只重安全,漠视历史问题”;只以安全为主轴,以维系三边安全协作为主要目标,在其他领域尤其是历史纠葛和领土争端问题上,则采取旁观者的立场,拒绝充当调停人。这种方式明显加速了韩日关系的紧张。

  在特朗普执政后期,美国的东亚同盟体系持续震荡。虽然特朗普一意孤行的政策还不至于动摇同盟的基础,加之不断渲染“中国威胁”在一定程度上加强了同盟的军事合作,但特朗普政府为了自己的经济和军事利益,强行对盟国施加压力,导致美国与盟国之间的互信受损,对盟国之间的矛盾也不能有效处理,反而简单粗暴地指责一方。因此,美韩日三边军事关系形同虚设,严重影响美国同盟维系的声誉。

  四 拜登政府对东亚同盟体系的修补与重塑

  拜登正式就任美国总统后,誓言修复与盟友的关系。同时,拜登也重视多边主义,盟国在拜登政府多边架构中自然处于核心地位,而维系这种关系的黏合剂是西方的“民主价值观”理念。2021年2月19日,拜登在慕尼黑安全会议上发表了一个“美国回来了”的宣言[20],并明确表示要抛弃特朗普提出的“美国优先”理念。他进而提出加强共享“民主”信念国家之间的团结,即强化同盟。

  在东亚地区,重塑东亚盟友将是拜登政府修复盟友关系的重点。拜登政府多次表示,改善韩日关系与拜登政府的全球战略利益息息相关,“美国的长期同盟和伙伴关系是我们的战略赖以生存的基础”。[21]

  对于美韩同盟,拜登政府在驻韩美军分摊费上与文在寅政府达成一致。2021年2月5日,韩国外交部表示,为签署第11次《美韩防卫费分摊特别协定》,美韩通过视频举行了第8次会议。这是拜登总统就任后两国首次举行的正式会议。韩国外交部表示,“双方为消除此前持续的分歧和达成相互可接受的协议进行了认真的讨论”,“双方决定尽快达成美韩防卫费分摊协议,作为朝鲜半岛及东北亚和平繁荣的关键,为加强美韩同盟和联合防卫态势做出贡献”。[22]3月8日,美韩政府官员宣布两国已就驻韩美军费用达成新协议。美国官员称,新协议将持续到2025年,规定将“显著提高”韩国分摊的部分。[22]困扰美韩多年的问题终告一段落,这将暂时平息两国在这一问题上多年来的分歧。

  在朝核问题上,韩美两国都在就此进行更深入的讨论。鉴于拜登对朝政策将更强调“自下而上”的接触方式,美韩需要进行必要的战略协调。3月7日,韩国国防部宣布受新冠肺炎疫情的影响,美韩决定缩小联合演习的规模,原有的防御和反击两部分合并进行,也不实施野外机动训练。这显然是不想刺激朝鲜,可见美韩同盟一直在进行必要的协调。

  在对华问题上,2021年2月19日,拜登在慕尼黑安全会议的讲话中鼓吹“专制和民主这两个选项中选择哪一个,目前全人类正处于一个‘根本性争论’之中”。[23]他呼吁盟国“要做好准备与中国进行长期战略竞争”。[23]然而,2月4日,在拜登与文在寅的通话中,除了强调美韩同盟是“东北亚和平与繁荣的关键”,没有出现直接提及或暗示中国的措辞。美国目前也没有要求韩国扮演针对中国的角色,关注点仍仅限于“应对朝核问题”。然而,随着美国不断修复和盟友的关系,美国要求韩国参与的针对中国的举措将不断增加。

  至于美日同盟,2021年1月28日,日本首相菅义伟与拜登通电话,双方一致希望美日加强双边联盟关系。两人确认了美日同盟“作为自由开放的印太地区和平与繁荣的基石”的重要性,并再次重申,《美日安保条约》适用于钓鱼岛。白宫在一份声明中说,拜登重申了美国向日本提供“扩展威慑”的承诺,意即美国的核保护伞覆盖日本。声明还说,“两位领导人确认了朝鲜半岛完全无核化的必要性”。[24]以此看来,美日同盟的紧密结合对拜登政府更为重要。

  首先,美日同盟的加强可作为美国在全球修复盟友关系的标杆。拜登有意突出美日同盟的重要性,并向国际社会展现重振美国同盟体系的现实性和必要性。美日领导人在大谈加强同盟的时候,总是时时强化两国之间要采取一致的立场,并誓言确保印太地区的和平与繁荣。这些举动是为了让美国更多的盟友看到美国加强盟友体系的决心。

  其次,扩大美日合作领域。美日合作继续向纵深化发展。菅义伟政府已承诺将购入更为尖端的美国武器,在导弹防御、太空利用和经济安全保障等方面加强美日合作;日本政府也表示欢迎拜登重返《巴黎协定》(paris agreement)的决定;在应对新冠肺炎疫情上,美日也誓言加强合作。[25]在东北亚地区,日本仍继续敦促美国与朝鲜进行接触,这对拜登政府的对朝政策将起到重要作用。

  最后,加紧针对中国的防范和围堵。在中美关系持续恶化的背景下,美日维持牢固的同盟关系将是防范中国的重要一步。日本在与美国加强合作的同时,也充当马前卒,与美国的盟国积极构筑安全关系。2020年11月17日,日澳进行首脑会晤,双方表示要加强安全合作。“这意味着日澳的防务合作关系会朝着更加紧密且制度化的方向发展,并对日本与西方国家构建‘准同盟’关系起到示范作用。”[26]日本还计划与美国、法国和英国于2021年5月联合举行大型海军演习,地点在日本海域的偏远无人岛屿。由此可见,日本在以美日同盟为基轴不断扩大针对中国的阵线,这当然是拜登政府求之不得的。

  虽然拜登政府在修复与东亚盟友的关系,但貌似重塑和整合的东亚同盟体系仍存在变数,其中最大的变数或问题就是韩日矛盾的冲击。当前和未来一段时间内,韩日之间的历史问题仍是最让美国头疼的问题。2020年以来,文在寅政府一直致力于改善韩日双边关系,但日本对韩国的冷淡态度始终未变。受此影响,日本在2020年7月发布的《2020防卫白皮书》中故意降低了韩国的重要性,韩国作为日本的安全合作对象,却被列在澳大利亚、印度和东盟之后的第四位。[27]2021年2月2日,韩国发布《2020国防白皮书》,将日本称为“邻国”,取代了以往“伙伴”的表述。虽然拜登政府似乎要充当韩日矛盾的调解人,“美国却希望韩国能够首先改善与日本的关系”。[27]这显然是无比困难的。韩日国内情绪相互对立,历史问题和领土矛盾毫无解决迹象,加之国内政治驱动,很难使两国自主性地握手言和。

  2021年3月16~17日,美国国务卿布林肯和国防部部长奥斯汀与日本外相茂木敏充和防卫大臣岸信夫在东京举行美日“2 2”会晤。17~18日,二人赴韩国同韩国外长郑义溶和防长徐旭进行美韩“2 2”会晤。美国国务卿和国防部部长甫上任就首访东亚盟友,显示出拜登政府把修复东亚盟友体系作为当务之急。而另一主要目的当然是联手韩日“应对中国的挑战”,布林肯在3月3日发表的首场外交政策讲话中称处理中美关系是“21世纪最大的地缘政治考验”,中美关系是合作、竞争与对抗共存。同日,拜登政府还公布了《临时国家安全战略纲要》(the interim national security strategic guidance)。该文件将中国描述为“唯一有能力对稳定而开放的国际体系构成持久挑战的对手”。[28]美日“2 2”会晤后发表了对中国措辞强硬的声明。可以看出,除了增加美军在亚太地区特别是第一岛链的军事存在,将韩日这两个盟友拉拢过来联合对付中国自然也成了不二选择。但美韩“2 2”会晤后,韩国的反应却比较冷淡,可见,美国要韩日死心塌地追随美国围堵、打压中国的意图并不能顺利如愿。

  五 美国东亚同盟体系走向及其对东亚安全形势的影响

  拜登政府将首先修补特朗普遗留下的同盟裂痕,强化同盟关系,然而这也不会是一帆风顺的。

  首先,美韩同盟和美日同盟将进一步强化,其针对中国的意味将越来越强地显现出来。拜登政府一直强调牵制中国,为此,拜登政府将不遗余力地加强东亚同盟体系。其中最重要的工作对象将是日本。美日两国2015年修改《美日防卫合作指南》后,将美日同盟的地位和作用扩大到名副其实的“全球同盟”。相较于美日同盟,如何说服韩国也加入这一体系将是拜登政府巩固东亚同盟的体系的又一任务。拜登在2021年2月19日的演讲中也表示:“同盟不是挤压出来的。”[29]这意味着,美国不会对盟国提出过分的要求,并一味施压。然而现实中,美国不会放弃施压韩国,使其参与到牵制中国的进程中。在韩国看来,如果不听从美国的要求,韩国的战略地位将会降低。但如果屈从于美国的压力,中韩关系必会受到影响,因此韩国仍将夹在中美之间左右逢源。

  其次,朝核问题的解决将变得遥遥无期。朝韩关系将呈现紧张但稳定的局面。然而朝美关系继续保持僵持状态,从而导致朝韩关系很难得到实质性的改善。如果朝鲜持续研发高科技武器,而韩国也在引进高精尖武器,半岛将进入军备竞赛的恶性循环之中,一旦失去互信,危机甚至冲突就很可能出现。不仅如此,拜登政府还强调“原则性”的对朝接触政策,这预示着即使朝美对话展开,也仍不会打开局面,朝美战略僵持期仍将持续。朝鲜“八大”完全没有提及“半岛无核化”。如果朝鲜进一步加强核遏制力和常规武器能力,而美国还纠结于“一揽子”的方案,不做灵活的调整与让步,朝核问题的政治解决将困难重重。

  最后,改善目前处于最糟状态的韩日关系将是令拜登政府头疼的事。2019年2月9日,美国国务院发言人内德·普莱斯(ned price)在例行新闻发布会上表示:“比朝鲜的核武器试验更令人担忧的是,无法与韩国、日本进行密切协调。”[30]美国国务卿布林肯2月12日与韩国外长郑义溶通话时也强调了“不断进行美韩日合作的重要性”。[31]但是,由于日方态度冷淡,郑义溶就任两周后仍然无法与日本外相茂木敏充举行首次通话。由于美国做出调停姿态,2月19日举行了韩美日三国朝核负责人会议,但日本外务省当天极力强调会议是“工作级磋商”。由此可见,美国仍无法有效地处理韩日之间的冷淡关系,美日韩三边关系的修复仍将是长期的工程。

  美国东亚同盟体系经历了特朗普时期的震荡,在拜登时期开始修复和重塑,其“针对中国”的意味在不断增强。然而,同盟之间业已存在的分歧以及利益的差异将长期存在,不是一朝一夕可以解决的。美国政府仍将在其构筑的同盟体系中面临困境和不断涌现的挑战。

  作者系中国社会科学院美国研究所研究员,主要研究领域为美国对朝鲜半岛政策。

责任编辑:昀舒
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